בנייה - הליכי תכנון ורישוי במדינת ישראל

פבל רולדוגין

מטרת המאמר היא להציג את נושא המקרקעין בארץ בהיבט של התכנון והרישוי ואת הקשר לתחומי ההנדסה השונים. במאמר זה יוצג הנושא בצורה מקיפה אך גם בתקווה שבפשטות ובתמצות. מי שירצה להתעמק יותר בנושא, יגלה כי מדובר בעולם ומלואו המכיל בתוכו תחומי הנדסה רבים, תחום המשפט, תחום הכלכלה ואיך לא, גם לא מעט פוליטיקה. נושא המקרקעין מעורר תמיד התעניינות ציבורית ותקשורתית רבה.

התחום של המקרקעין על כל גווניו כמעט ואינו נלמד במסגרת הלימודים האקדמיים של המהנדס האזרחי ולרוב נרכש "עם הנסיון" כאשר אנו עומדים בפני צורך בקבלת היתר בניה, תאום תשתיות, אישור תוכנית חדשה - תב"ע שנקראת גם תוכנית מפורטת, תוכניות איחוד וחלוקה או למשל פרויקטי תשתית המצריכים תאום מפרך עם בעלי הקרקעות.

על מנת להבין טוב יותר את נושא התכנון והרישוי במדינת ישראל יש צורך בהבנה של היררכיית התוכניות שעלפיהם פועלים מוסדות התכנון השונים וכמובן להכיר את חוק התכנון והבניה תשכ"ה 1965 שהוא אבן היסוד של כל ענף הבנייה בארץ.

אחד העקרונות החשובים הוא ההפרדה בין הליך התכנון והליך הרישוי.

הליך התכנון

מה היא תוכנית?
התוכנית היא סט מסמכים, הערוכים בפורמט סטנדרטי ומוגדר לפי נוהל מבא"ת (מבנה אחיד לתוכניות 2006). הסט כולל "תשריט" המציג את יעודי הקרקע הקיימים והמוצעים במרקמים צבעוניים בתחום התוכנית (שנקרא גם תחום הקו הכחול). התוכנית כוללת גם הוראות התוכנית או תקנון המהווה מסמך מילולי נלווה ומחייב שכוחו אף גובר על התשריט. תוכנית מאושרת מהווה מסמך מנחה ומחייב לכל מוסדות התכנון.

מה מטרת התוכנית?
מטרת התוכנית היא לאפשר בנייה ופיתוח מתוך ראיה רחבה ושמירה על אינטרסים של כלל הציבור. מטרה נוספת היא שמירה על שטחים ירוקים, שמירה על משאבי טבע ועוד מגוון רחב של היבטים סביבתיים.

איזה תוכניות קיימות?

תמ"א - תוכנית מתאר ארצית היא תוכנית שמסדירה את הנושאים תכנוניים ברמה הארצית באופן רחב ומקיף. תוכנית המתאר העיקרית שחלה כיום בארץ היא תמ"א 35 (תוכנית מתאר ארצית משולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור). התוכנית חלה על כלל שטח המדינה ומהווה תוכנית על, שכל שאר התוכניות כפופות לה. התוכנית מציגה את התפיסה הכללית של פיתוח הקרקע והתשתיות במדינה תוך שמירה על רצף השטחים הירוקים. כל זאת במרקמים ובקווי מתאר כוללניים בקנה מידה קטן. התמ"א היא מסמך מנחה לתכנון המחוזי המקומי והמפורט. הכפיפות של תוכניות אחרות לתמ"א מתבטא הן בהתאמה של יעודי הקרקע והן בהתאמה להוראות התוכנית של התמ"א. יש לציין כי ישנן תמ"אות נושאיות המתייחסות לנושא מסויים למשל תמ"א 38 המדברת על חיזוק מבנים לרעידות אדמה, תמ"א 22 ליער וייעור, תמ"א 23 למסילות ברזל, תמ"א 34 למשק המים וביוב, תמ"א 18 לתחנות דלק, תמ"א 3 לדרכים ועוד. התמ"א נדונה ומאושרת על ידי המועצה הארצית ולאחר מכן על ידי הממשלה.

תמ"מ - תוכנית מתאר מחוזית. תוכנית המתאר המחוזית כשמה כן היא חלה על מחוז מסויים. התמ"מ מיישמת את הוראות התמ"א ומציגה ביתר פירוט את יעודי הקרקע והתשתיות השונות. כמו כן התמ"מ כוללת הוראות תוכנית התואמות את הנחיות התמ"א ומהווה מסמך מנחה לתוכניות המתאר המקמיות/מפורטות. תוכנית המתאר המחוזית מאושרת ע"י המועצה הארצית.

תוכנית מתאר מקומית/ מפורטת - תוכנית המתאר המקומית או המפורטת יכולה לחול על עיר, שכונה, ישוב, כפר או קיבוץ ואף על חלקה בודדה. מטרות התוכנית יכולות להיות רבות ומגוונות. יזם התוכנית יכול להיות רשות מקומית המבקשת להרחיב את היישוב, גוף ציבורי המקדם פרויקטים בתחום הבינוי והתשתיות, גורם פרטי המבקש להכשיר קרקע ליעוד מסויים או לבצע אקט של איחוד וחלוקת חלקות ועוד. תוכנית המתאר המקומית בסדר גודל של ישוב, תובא לדיון בועדה המחוזית של משרד הפנים. לעומת זאת תוכנית מפורטת/נקודתית תוגש לועדה המקומית לתכנון ובניה. יש לציין כי אין זה מן ההכרח כי דווקא הועדה המקומית היא זו שתאשר בסופו של דבר להפקיד את התוכנית המפורטת. לועדה המקומית יש סמכויות מוגדרות על פי החוק וחלק מהתוכניות המפורטות גם הן בסמכות הועדה המחוזית ויופקדו על ידה.

יתרה מכך כל תוכנית שמופקדת על ידי הועדה המקומית מועברת לממונה המחוז של שר הפנים שרשאי לקבוע תוך זמן קצוב כי התוכנית "טעונה את אישורו". למעשה ההפקדה היא אינה סוף התהליך של התוכנית. לאחר ההפקדה מתבצע פרסום וכל מי שמוצא עצמו נפגע מהתוכנית רשאי להגיש התנגדות לועדה. רק לאחר דיון בהתנגדויות ועדכון התוכנית במידת הצורך, מחליטה הועדה על אישור התוכנית או דחייתה. ברגע שהתוכנית מאושרת, מתבצע פרסום למתן תוקף ותוכנית מתחילה לחול כדין על השטח.

תכנית המתאר המקומית או המפורטת, יכללו תמיד "תשריט" ו"הוראות תוכנית". לעיתים קרובות נדרש היזם לצרף לתוכנית גם נספחים כגון נספח מים, ביוב, בינוי, נספח סביבתי ועוד.

מכח תוכנית המתאר המקומית והתוכנית המפורטת ניתן להוציא היתרי בניה. מכח התמ"א והתמ"מ אין אפשרות להוציא היתרים (למעט מקרים נדירים) וזאת בשל אופי המרקמים הכוללני וקנה המידה הקטן.

הליך הרישוי

הקמת מבנה כידוע מחייבת קבלת היתר בניה. הגוף שמוסמך לתת היתר בניה הוא הועדה המקומית (ליתר דיוק ועדת משנה של הוועדה המקומית שנקראת "רשות הרישוי") או הועדה המחוזית בחלק מהמקרים. ההיתר למעשה מהווה גם היתר לשימוש במקרקעין או בבנין. במסגרת הליך הרישוי מוגשת על ידי היזם לועדה המקומית או הועדה המחוזית גרמושקה עם התכנון (תכנון שלא על פי חוק התכון והבנייה אלה התכנון לביצוע המוכר יותר למהנדס). הגרמושקה ערוכה גם היא בפורמט סטנדרטי וכוללת טבלאות שטחים ונתונים נוספים שהמתכנן ממלא. במהלך בדיקת הגרמושקה בועדה המקומית או המחוזית כאמור, נבדקת התאמת התוכנית המוצעת למאושר בתוכנית המפורטת כולל הוראות התוכנית והנספחים. הועדה המוסמכת לדון בתוכנית מחליטה האם להפקיד את התוכנית או לדחות אותה. חשוב לציין כי המבנה/המתקן/התשתית המוצעים חייבים להיות תואמים בכל הפרמטרים גם לתוכניות בהיררכיה גבוהה יותר, התמ"מ והתמ"א, על כל ההנחיות וההוראות שלהם.

חשוב לדעת כי עצם מתן היתר הבנייה על ידי הועדה אינו מקנה ליזם זכות קניינית על קרקע! התוכנית נבדקת בהיבט התכנוני והעמידה בכל הדרישות של מוסדות התכנון. על כן יכול להיווצר מצב שבו נוצר סכסוך בין שני אנשים על קרקע כבר לאחר מתן ההיתר. במקרה זה הנושא הופך לשאלה משפטית של בעלות על קרקע והזכות הקניינית של אותו אדם.

מה מצריך היתר בניה?

על כך ניתן לצטט מתוך חוק התכנון והבניה- תשכ"ה 1965:

"149. עבודות טעונות היתר (תיקון: תשל"ח, תשמ"א, תשמ"ח, תשנ"א, תשנ"ג, תשנ"ה).

א. לא יעשה אדם אחד מאלה ולא יתחיל לעשותו אלא לאחר שנתנה לו הועדה המקומית או רשות הרישוי המקומית, לפי הענין, היתר לכך ולא יעשה אותו אלא בהתאם לתנאי ההיתר:

1. התוויתה של דרך, סלילתה וסגירתה;

2. הקמתו של בנין, הריסתו והקמתו שנית, כולו או מקצתו, הוספה לבנין קיים וכל תיקון בו, למעט שינוי פנימי בדירה;

בפסקה זו -"שינוי פנימי" - שינוי שאינו נוגע לצד החיצוני של הבנין, אינו פוגע בחזיתו או במראהו או בשלד של הבנין או ברכוש משותף או בצנרת או ציוד אחר המשרתים גם דירות אחרות, אינו פוגע בזולת ואינו משנה את שטחה של הדירה למעט תוספת של שטח מרפסת שנסגרה כדין או את מספרן של יחידות הדיור;

"דירה" - חדר או תא, או מערכת חדרים או תאים, שנועדו לשמש יחידה שלמה ונפרדת למגורים, לעסק או לכל צורך אחר;

3. כל עבודה אחרת בקרקע ובבנין וכל שימוש בהם שנקבעו בתקנות כעבודה או כשימוש הטעונים היתר כדי להבטיח ביצוע כל תכנית."

מי נושא באחריות?

"208. האחראי לעבודה ולשימוש הטעונים היתר (תיקון: תשל"ח, תשמ"ח, תשנ"ה).

א. בוצעה עבודה או השתמשו במקרקעין בנסיבות ובדרך שיש בהם עבירה לפי סעיף 204, ניתן להאשים בה אחד או יותר מאלה:

1. בעל ההיתר לביצוע העבודה או השימוש כאמור.

2. מי שמוטלת עליו חובה להשיג היתר כאמור מכוח חוק זה או תקנה על פיו.

3. בעל המקרקעין בשעת ביצוע העבירה.

4. מי שהוחזק כבעלים של המקרקעין בשעת ביצוע העבירה.

5. בבעלות משותפת במקרקעין - כל אחד מן השותפים בשעת ביצוע העבירה.

6. המבצע בפועל את העבודה.

7. המשתמש בפועל במקרקעין.

8. האחראי לעבודה או לשימוש, לרבות האדריכל, המהנדס המתכנן, המהנדס או ההנדסאי האחראים לביצוע, הקבלן הראשי וכן סוכניהם, אך למעט עובדים המועבדים על ידיהם.

ב. נאשם אחד מהמפורטים בסעיף קטן (א) בעבירה לפי סעיף 204 תהא זו הגנה טובה אם יוכיח שניים אלה:

1. העבירה נעברה שלא בידיעתו.

2. הוא נקט בכל האמצעים הנאותים לקיום הוראת חוק זה והתקנות על פיו בכל הנוגע לעבודה הנדונה.

ג. בוטל"

מה העונש על עבודה ללא היתר?

"204. עונשין (תיקון: תשל"ח, תשנ"ה, תשס"ד 33).

א. המבצע עבודה או משתמש במקרקעין בלא היתר כשביצוע העבודה או השימוש טעונים היתר לפי חוק זה או תקנה על פיו, דינו - קנס (או)20 מאסר שנתיים, ובעבירה נמשכת - קנס נוסף (או)20 מאסר נוסף שבעה ימים לכל יום שבו נמשכת העבירה לאחר שקיבל הנאשם הודעה בכתב מהועדה המקומית על אותה עבירה או לאחר הרשעתו.

ב. המבצע עבודה או משתמש במקרקעין בסטיה מהיתר או מתכנית, דינו - מאסר שנה אחת ובעבירה נמשכת קנס כאמור בסעיף 61(ג) לחוק העונשין, התשל"ז1977- (להלן - חוק העונשין), לכל יום שבו נמשכת העבירה לאחר שנמסרה לנאשם הודעה בכתב מהועדה המקומית על אותה עבירה או לאחר הרשעתו.

ג. המשתמש בקרקע חקלאית בניגוד להוראות התוספת הראשונה או השניה, דינו - קנס (או)20 מאסר שנה אחת, ובעבירה נמשכת - קנס נוסף לכל יום שבו נמשכת העבירה לאחר שקיבל הנאשם הודעה בכתב מהועדה המקומית על אותה עבירה או לאחר הרשעתו."

ד. המשתמש שימוש חורג במקרקעין לאחר תום תקופת המכסימום שנקבעה בהתאם להוראות פרק ז`, או לאחר שנמסרה לו הוראה מהועדה המקומית לפי סעיף 184 ואין עוד ערר עליה, דינו - מאסר שנה."

החוק מדבר על הטלת עונשין ואף אחריות פלילית כבדה בשל בנייה ללא היתר. על כך בהחלט אפשר להגיד את המשפט המפורסם "אי ידיעת החוק אינה פוטרת" (או בלטינית: Ignorantia juris non excusat).

לסיכום
כיום בעזרת האינטרנט ישנה נגישות ושקיפות רבה למידע. ניתן לעיין ברוב התוכניות ולבדוק בקלות מה התוכנית שחלה על השטח שמעניין אותנו ולעיין בתוכניות מופקדות. ידע בתחום הסטטוטורי שבתוכו אנו עובדים ומתנהלים במסגרת תפקידנו כמהנדסים, יכול לעזור רבות בשלבי היזום והתכנון של הפרויקט ולקצר את תהליך קבלת ההיתרים שאורך לעיתים חודשים רבים.

פבל רולדוגין

בוגר תואר בהנדסה אזרחית במרכז האוניברסיטאי אריאל בשומרון, סטודנט ללימודי שמאות ביחידה ללימודי המשך בטכניון.