עסקאות B.O.T - לא רק תשתיות לאומיות

בשנים האחרונות החלו לתפוס תאוצה במשק הישראלי, שיתופי פעולה בין גופים ציבוריים לבין גופים פרטיים (יזמים) הקרויים בלעז Public Private Partnership או בקיצור P.P.P להקמת מיזמים (פרויקטים) ציבוריים, במימונם של הגופים הפרטיים המסתייעים כמובן בבנקים ומוסדות כספיים למיניהם.

הגופים הציבוריים בישראל החלו להשכיל ולהבין שהקמת מיזמים ציבוריים, מימונם, ציודם והפעלתם, טוב ורצוי שיעשו ע"י יזמים פרטיים, שיעילותם והתמחותם בהקמה, מימון והפעלה עולים על אלה של הגופים הציבוריים.

המשק הישראלי נחשף לאחרונה יותר ויותר לשיתופי פעולה בין גופים ציבוריים לגופים פרטיים ולאו דווקא לה בפרויקטים לאומיים גדולים של תשתיות, מים, חשמל, מתקני התפלה ובתי כלא,אלא גם בפרויקטים של בתי ספר, מעונות יום, מעונות לסטודנטים, חניונים וכו` מקטן ועד גדול.

שיתופי פעולה כאלו ילכו ויתהדקו ככל שתגבר מצוקת האשראי במשק, יתקיים מחסור תקציבי בקופה הציבורית, כמות התרומות תפחתנה ועוד.

קיימים מספר דרכים לשיתופי פעולה כאלה שהבולטים שבהם הינם:

א. P.F.I - Private Finance Initiative - יוזמה מימונית פרטית. היזם הפרטי מקים ומממן את הפרויקט הציבורי והתשלומים ליזם נובעים מהגוף הציבורי, מזמין העבודה ולא מהציבור המשתמש בפרויקט.

ב. B.O.T - Build Operate Transfer - הקם, תפעל, מסור. היזם הפרטי מקים ומממן את הפרויקט הציבורי, מתפעל אותו לאורך כל תקופת הזיכיון והכנסותיו של היזם מהפרויקט נובעות בעיקרם מהציבור המשתמש בפרויקט לאורך השנים.

ג. D.B.O.T - Design Build Operate Transfer - תכנן, הקם, תפעל ומסור. היזם במקרה זה גם מתכנן את הפרויקט.

ד. B.O.O - Build ,Own,Operate - הפרויקט הציבורי מבוצע ומתופעל על קרקע פרטית ע"י גוף פרטי עבור הגוף ציבורי.

אנו נתמקד בשיתופי פעולה מסוג  B.O.T.

עפ"י רוב הדעה הרווחת הינה כשאומרים B.O.T, שמדובר בפרויקטים לאומיים גדולים של תשתיות וכבישים כגון כביש 6, פרויקט הרכבת הקלה בירושלים ות"א, מנהרות הכרמל וכו`.

הליך הוצאתם לפועל של פרויקטים כאלה הינו ארוך ומסובך ודורש הליכים תכנוניים,פינויים ופיצויים ועוד. עלויות התכנון, ביצוע והפעלה הינן אדירות, ודורשות מימון רב ולפיכך גם  "הליך סגירה פיננסית" ארוך ומייגע.

מיזמים גדולים שכאלה מתאימים ליזמים גדולים בלבד, אשר נוהגים אף לחבור זה לזה לצורך המכרז ובמידה ויזכו אף להקמה ותפעול. מובן מאליו שהם נדרשים לפנות לגורמים מממנים מתאימים לצורך כך.

אלא שמכרזים ועסקאות B.O.T מתאימים גם למיזמים ציבוריים קטנים יותר ולפיכך מתאימים לגופים פרטיים רבים יותר. רשויות מקומיות יכולות לפרסם מכרזי B.O.T להקמת מעון יום או גן ילדים, בית ספר, חניון ציבורי, מרכז ספורט וכל פרויקט ציבורי מתאים אחר העולה על הדעת, שיזם פרטי יכול להקימו ולהפעילו לשימוש הציבור על הקרקע הציבורית לפרק זמן מוגדר ואשר ימסור אותו לרשות המקומית בתום תקופת הזיכיון.

מוסדות אקדמאים יכולים לפרסם מכרזי B.O.T להקמת מעונות לסטודנטים, חניונים לציבור, מרכזי ספורט ומסחר על קרקעות שבתחומן. ניתן להביא אף לשיתופי פעולה יצירתיים ומורכבים יותר בין רשויות מקומיות לבין מוסדות אקדמאים ולבין יזמים פרטיים להקמת פרויקטים ציבוריים בשיטת B.O.T או D.B.O.T .

היתרון במכרז B.O.T הוא גדול ולשם הדוגמא נניח שרשות מקומית מבקשת להקים מעון יום או חניון ציבורי. היא צריכה להקצות לשם כך תקציב מיוחד, לתכנן, לפרסם מכרז קבלני לביצוע, לשלם למתכננים ולקבלן, לעו"ד מכין המכרז ועוד. בדרך יכול שהתקציב נגמר, העבודה נעצרת והציבור ניזוק. גם לכשנגמר הפרויקט הרווחים אם יהיו יכול שיישארו בלאו הכי אצל המפעילים שגם לגביהם תפרסם הרשות מכרז בנפרד.

לחילופין, יכולה הרשות המקומית לקיים מכרז B.O.T הכולל גם הסכם לתכנון ובניה וגם הסכם לתפעול, בין יזמים מתאימים ובעלי יכולת פיננסית ותפעולית מוכחת. התקציב ישתחרר למטרות ציבוריות אחרות, הפרויקט יופעל בצורה יעילה יותר ע"י מי שמומחיותו בפרויקטים מסוג זה ואולי הפרויקט אפילו יניב רווחים לרשות המקומית. במסגרת המכרז הרשות המקומית יכולה להתנות תנאים שונים לזכייה במכרז, כגון מחיר מכסימלי לצרכן, מתן הנחות,תום תקופת הזיכיון ועוד.

הליך יציאה למכרז B.O.T אינו הליך פשוט וקצר.

להלן הסבר בקצרה למה נדרשים הגופים הציבוריים והפרטיים במכרזי B.O.T

הגופים הציבוריים מעמידים את הקרקע שברשותם למכרז (בד"כ לפי חוק חובת המכרזים) בין יזמים פרטיים לצורך הקמה ותפעול של מיזם (פרויקט) ציבורי, לתקופת זיכיון מוגדרת (שאינה עולה על 25 שנה) ובתמורה מוסכמת או מחיר לצרכן שיוצע ע"י הזוכה במכרז, כאשר בסיום תקופת הזיכיון על היזם למסור הפרויקט לגוף הציבורי המזמין.

מדובר למעשה בשיתוף פעולה בין הגוף הציבורי ליזם הפרטי לאורך תקופת הזיכיון וההפעלה ואין מדובר בעסקה במקרקעין ואף לא ניתן לשעבד הקרקע לצורך הקמת הפרויקט.

המכרז יכול שיהיה על אורך תקופת הזיכיון, דמי הזיכיון, המחיר למשתמש, תנאי הפעלה וכו`.

יש לציין שהיציאה למכרז ע"י הגוף הציבורי אינה מונעת בהכרח מתוך כוונת רווח אלא מתוך הרצון לפעול לרווחת ציבור המשתמשים ולפיכך היזמים הפרטיים נדרשים לתנאים חמורים יותר מאלו הנדרשים מהם לעיתים במיזמים פרטיים אחרים כמו לוחות זמנים קשיחים, בניה ירוקה, שיפורים והתאמות תוך כדי תקופת ההפעלה וכו`, תנאים המגדילים לעיתים את הסיכונים במיזמים אלה.

הפעולות הנדרשות ע"י הגוף הציבורי לצורך הכנת המכרז והתקשרות בעסקות ה- B.O.T כוללות בין השאר

איתור קרקע מתאימה והכשרתה למטרות הפרויקט מבחינה סטאטוטורית,הכנת תכניות בניה מנחות או מפורטות,מפרטים טכניים, לוחות זמנים, הכנת תכניות תפעול, בדיקת היבטי מיסוי (מע"מ, מס הכנסה, מס שבח, מסים עירוניים), ביטוחים, הכנת סקרים מוקדמים ומודלים כלכליים, הכנת מערכת מתאימה של חוזי התקשרות, חוזה תכנון ובניה, חוזה תפעול וניהול, בטחונות מתאימים הסדרי מימון ועוד.

אין מדובר במכרזים סטנדרטים ועל הגוף הציבורי להיעזר בצוות יועצים מתאים ובעל ניסיון בתחום הנדרש, הן לצורך הכנת החומר למכרז, בדיקתו, קבלת החלטות מתאימות תוך הליך המכרז, בחירת הזוכה במכרז והן לליווי הפרויקט על כל שלביו עד לקבלתו מהיזם. על הגוף הציבורי להימנע מהיווצרותם של כשלים סטאטוטורים כלשהם העלולים לפגוע בפרויקט והקמתו.

 במידה והפרויקט גדול ומסובך יותר, טרם הפצת חומר המכרז, פונה הגוף הציבורי ליזמים המתאימים לדרישות הגוף הציבורי לשם ביצוע הליך סינון מקדמי הקרוי P.Q - Pre Qualification - התאמה מוקדמת.

בהליך זה נדרשים היזמים לעמוד בתנאים מקדמיים המתאימים לביצוע המיזם המתוכנן כאמור.

כמו כן מבקש הגוף הציבורי להתקשר לעתים עם תאגיד ספציפי המוקם במיוחד למטרות הפרויקט בלבד הקרוי "חברת מטרה" או S.P.C  (Special Purpose Company)

תאגיד זה מנוע מלעסוק בפרויקטים אחרים כלשהם למעט הפרויקט האמור.

היזמים העומדים בדרישות ה- P.Q (במידה ומתקיים הליך שכזה) נדרשים להכין גם הם צוות מקצועי מתאים של יועצים, בעלי ניסיון בתחום מכרזי ה - B.O.T, לשם הכנת ההצעה למכרז. עליהם להתקשר מראש עם קבלנים, ספקים וחברות הפעלה וניהול המתאימים לפרויקט.

עליהם לבדוק מצב הקרקע על היבטיה השונים לרבות עריכת סקר סביבה, בדיקת הימצאות של כשלים סטאטוטוריים אפשריים, בדיקת תכניות מתאר ובנין עיר, הכנת תכניות בניה, הכנת לוחות זמנים, תכניות תפעול אחזקה וניהול מתאימות, עריכת סקרי שוק, הכנת מודלים כלכליים ותכנית עסקית, תכנית לניהול סיכונים, הסכמי מימון עם מממנים, הכנת בטחונות, ובסופו של דבר להגיש את הצעתם הנדרשת עפ"י המכרז לגוף הציבורי.

תוך כדי הליך המכרז יכול ויתבצע הליך של מתן ניקוד ע"י הגוף הציבורי למשתתפים במכרז בגין תכנון, תפעול וניהול, לוחות זמנים ועוד. הכול לפי אופי הפרויקט.

על מגיש ההצעה לצרף ביחד עם הצעתו את התכנית העסקית שהכין ביחד עם מערכות החוזים שהועברו אליו כשהן חתומות על ידו.

בפרויקטים גדולים של B.O.T מתקיים בדרך כלל לאחר ההודעה על זכייה, מו"מ בין היזם הזוכה המממנים והגוף הציבורי, לצורך העמדת מימון ובטחונות מתאימים לכל הצדדים. הליך זה קרוי "סגירה פיננסית".

לאור מורכבותם של פרויקטים מסוג B.O.T מבחינה מימונית, חשבונאית, היבטי המס השונים והן בשל הסיכונים הלא מעטים שבהם (עלויות, לו"ז, ביקושים ותזרים מזומנים, שערי ריבית ושערי חליפין, חקיקה, כוח עליון ועוד), נדרש לעתים הגוף הציבורי להעמיד "רשת בטחון" מתאימה לצורך הבטחת תקבולים ליזמים ולמממנים.

כפי שניתן לראות ולהבין, מדובר בהליכים לא פשוטים, הדורשים מיומנות מקצועית רבה הן אצל הגופים הציבוריים והן אצל הגופים הפרטיים. יש להיעזר לפיכך באנשי מקצוע מתאימים ומיומנים.

השימוש בעסקאות ה- B.O.T להקמת פרויקטים ציבוריים ילך ויצבור לדעתי תאוצה רבה, וככל שהגופים הציבוריים ישכילו להשתמש בהם, כך ייטיב הדבר עם ציבור המשתמשים בפרויקטים אלו.