דו"ח: בישראל כמיליון עבירות בנייה, 
אולם המדינה אינה פועלת למיגור התופעה

כששר האוצר, משה כחלון, נכנס לתפקידו לפני כחצי שנה, הוא העביר את כל גופי התכנון והבנייה - ובהם רשות מקרקעי ישראל, מינהל התכנון ו־ועדות התכנון המחוזיות - ממשרד הפנים אל משרד האוצר המורחב, אך הותיר שם רק גוף אחד שעוסק בתחום: היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה.

עבור מי שכיהן עד לפני כמה ימים כשר הפנים, סילבן שלום, שגם כך זעם על כך שניטלו ממשרדו כל גופי התכנון, היתה דווקא הותרת הפיקוח באחריותו מקור להתפרצות. "לקחת הכל ממשרד הפנים, והשארת לי את האכיפה", הטיח שלום בכחלון בישיבת קבינט הדיור הראשונה לקדנציה זו. "אתה תבנה ואני אהרוס. אתה חושב שאני פראייר?" לבסוף נעתר כחלון והואיל להכניס גם את גוף הפיקוח על הבנייה לאחריות משרדו.

הריסה של מבנה בכליל, השנה. מטלה קשה שאיש אינו מעוניין לבצעה. צילום: רמי שלוש.

אנקדוטה זו מגוללת את יחסה של המדינה אולי מיום הקמתה לתחום הפיקוח על הבנייה: מטלה אפורה, קשה לביצוע וכפוית טובה, שאינה מזכה את מבצעיה אלא באויבים, ולכן איש אינו מעוניין לבצעה. לא מפתיע, אם כן, לגלות כי דו"ח שחובר באחרונה על ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת אודות תחום הבנייה הבלתי החוקית, מתאר את יחסה של המדינה לבנייה הבלתי חוקית ואכיפת החוק בתחום כביזיון גדול, המתפרש על פני עשורים, בלי שדו"חות מבקר בנושא או ועדות חקירה תקופתיות יגרמו למערכת ולבעלי תפקידים לשנות את דרכם.

"הבנייה הבלתי־חוקית היא תופעה רווחת, וממדיה מתרחבים והולכים", כתבה חוקרת המרכז רינת בניטה, בדו"ח שהוזמן על ידי הח"כים מסעוד גנאים ובאסל גטאס, שניהם מהרשימה המשותפת. "אף שוועדות ציבוריות הוציאו דו"חות במהלך השנים, ומבקר המדינה עסק באכיפת דיני התכנון והבנייה, המדינה לא השכילה לאמץ מדיניות סדורה ולהביא למיגור התופעה".

הסממן הראשון ואולי החמור ביותר להזנחה הוא המחסור במידע. לא מעט גופים, לפי הדו"ח, עוסקים או אמורים לעסוק בפיקוח על תחום הבנייה, אבל אף לא לאחד מהם יש מידע מלא על הפרות החוק - מספר עבירות הבנייה השנתיות, כמה מהן מטופלות וכן הלאה.

ההערכה הרשמית האחרונה של גוף רשמי שניסה לאמוד את היקף העבירות נערכה ב–2008, וגם היא התייחסה לעבירות בנייה בשטחים פתוחים בלבד - כלומר, לא בשטחי יישובים. באותה שנה, לפי הדו"ח מבקר המדינה, שהסתמך על נתונים שנמסרו מהיחידה הארצית לפיקוח על הבנייה, היו כ–100 אלף מבנים לא חוקיים בשטחים פתוחים, כ–64 אלף מהם במחוז הדרום, כ–20 אלף במחוז המרכז והשאר ביתר המחוזות. "להערכת כמה גורמים, בהם רשות מקרקעי ישראל ומשרד הפנים, בתוך תחומי הקו הכחול (בשטח השיפוט של רשויות מקומיות) יש כ–800 אלף עבירות בנייה מסוגים שונים", נכתב בדו"ח. אפשר להניח שמספר העבירות רק גדל מאז.

מעיון בדו"ח הנוכחי עולה כי המחסור במידע אינו גזרת גורל, וקיימת חובת דיווח של הוועדות המקומיות על עבירות בנייה בשטח שיפוטן - הן לוועדות המחוזיות והן ליחידה הארצית לפיקוח על הבנייה במשרד הפנים (כיום במשרד האוצר), אחת לחודש. ואולם החובה אינה מיושמת, וממילא אינה נאכפת ומעולם לא נאכפה על ידי משרד הפנים.

"ב–2012 פורסמה תוכנית העבודה השנתית של משרד הפנים, ואחד מיעדיה היה הגברת הפיקוח והאכיפה לצמצום העבירות על חוק התכנון והבנייה. אחת המשימות המרכזיות לשם הגעה אל היעד היא עריכת מחקר בנושא אכיפת חוק התכנון והבנייה בוועדות המקומיות", כתבה בניטה, ומיד הוסיפה: "מתשובת היחידה הארצית עולה כי בסופו של דבר המחקר לא נערך, ולכן לא פורסם דו"ח מסכם בנושא".

פועלי בניין. צילום: בלומברג.

עלייה של 11% במתן צווים 
בתוך שנתיים

בידי הרשויות יש כמה אמצעים להתמודדות עם עבירות הבנייה. אלה כוללים צווים, מינהליים או שיפוטיים, להפסקת בנייה ולהריסה. עוד מאפשר החוק הטלת קנסות על עבריינים, ובמקרים קיצוניים יותר אף הטלת עונשי מאסר.

פילוח צווי ההריסה המינהליים, שהם כלי האכיפה הנפוץ ביותר, שהוצאו ב–2012–2014 וכן במחצית הראשונה של 2015 מראה כי 97% מהם יועדו למגזר הלא־יהודי. 421 צווי הריסה מינהליים הוצאו ב–2012, 448 צווים ב–2013 ועוד 467 צווים הוצאו ב-2014. כלומר, חלה עלייה קלה של כ-11% במספר צווי ההריסה המינהליים בתוך שנתיים. יותר מ-90% מהצווים ב-2014 הוצאו במחוז הדרום בלבד.

בצווי ההריסה השיפוטיים לא חלה התפתחות דומה: ב–2012 הוצאו 73 כאלה, ב–2013 חל זינוק ל–125 צווי הריסה שיפוטיים, אך ב–2014 צנח מספרם חזרה ל–55 בלבד. ואולם בחינת שיעורם של צווי ההריסה שמומשו, לעומת אלה שהוצאו, חושף פעם נוספת את אוזלת ידה של המדינה. רק רבע מצווי ההריסה המינהליים שניתנו ב–2012–2014 מומשו, ושיעור צווי ההריסה השיפוטיים שמומש קטן אף יותר ועומד על שישית.

לפי הדו"ח, נכון ליוני 2015, יש 41 צווי הריסה שיפוטיים הניתנים למימוש במגזר היהודי, שמסיבות כאלה ואחרות אינם ממומשים; ואילו במגזר הלא־יהודי יש 29 צווי הריסה מינהליים ו–1,307 צווי הריסה שיפוטיים הניתנים למימוש.

עדות נוספת לפעילות האכיפה המצומצמת מספקים נתונים אודות פעילות מינהלת תיאום פעילות אכיפת דיני מקרקעין (מתפ"א), גוף משטרתי מיוחד שהוקם מכוח החלטת ממשלה ב–2008. לפי נתוני דו"ח המחקר בכנסת, המתפ"א ממעטת מאוד לפעול, בטח ביחס לרמה שבה היא אמורה לפעול. בעוד שלפי נוסח ההחלטה היה הגוף אמור לספק סיוע ל–501 מבצעי הריסות בשנה לפחות, בפועל השתתף הגוף ב–65–69 מבצעים כאלה בשנה ב–2012 עד 2014.

לבסוף, הדו"ח של בניטה מפרט את החסמים המרכזיים בפיקוח והאכיפה על עבירות תכנון ובנייה. הסיבה הראשונה היא כאמור המחסור החריף במידע, וסיבה מרכזית נוספת להתפשטות התופעה נעוצה באופי פעילותן של רבות מהרשויות המקומיות.

"הקשר בין מנגנוני האכיפה המקומיים לראשי הרשויות המקומיות וראשי הוועדות המקומיות היא אחת הסיבות להיעדר האכיפה, היות שנבחרי ציבור, האחראים מבחינה מינהלית למפקחים ולתובעים ומשלמים את שכרם, מתקשים להפעיל סמכויות אכיפה נגד התושבים ברשויות, שהם קהל בוחריהם" — כך תיארה את המצב ועדת גזית, ועדה בין־משרדית שמונתה לבדוק את הכשלים בתחום הבנייה הלא־חוקית.

אף שהוועדה הגישה את מסקנותיה במארס 2000, מתברר שמעט מאוד השתנה. לפי נתונים שמסר למרכז המחקר של הכנסת עו"ד אבי כהן, מנהל היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה, 36 מתוך 126 ועדות מקומיות ומרחביות לתכנון ולבנייה "נחשבות לכאלה שאינן מתפקדות או מתפקדות ברמה נמוכה מאוד מבחינת רמת האכיפה שלהן". במלים אחרות: קרוב ל–30% מהוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה מתעלמות מדיני התכנון והבנייה. כדאי לזכור זאת היטב ערב תחילת יישומו של תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה, המעביר רבות מסמכויות התכנון לידי הרשויות המקומיות.

ממתפ"א נמסר למרכז המחקר כי לא פעם מעוכבים מבצעי אכיפה בשל לחצים פוליטיים ואחרים. על פי עו"ד סיגלית יאמין, היועצת המשפטית ליחידה, "במחוזות החוף והצפון יש מספר רב של צווים מהמגזר הדרוזי שביצועם נדחה פעם אחר פעם, בשל המורכבות הכרוכה במימושם או בשל מעורבותם של גורמים פוליטיים". עוד נמסר כי "במחוז ירושלים צווים רבים אינם מבוצעים בשל היעדר אישור של הדרג המדיני, הנדרש לצורך ביצוע הריסות מבנים במזרח ירושלים".

בנוסף לכך, מחקר שערכה איריס האן, עד לא מזמן ראש אגף התכנון במשרד להגנת הסביבה, עבור מכון ירושלים לחקר ישראל, שפורסם ב–2013, מראה כי על פי רוב נהנים עברייני בנייה מענישה מקלה.

"למרות הרטוריקה המחמירה של בתי המשפט בדבר הצורך להילחם בתופעה המתרחבת של בנייה בלתי חוקית ולאכוף את דיני התכנון והבנייה, הענישה מקלה", כתבה האן. עוד כתבה האן כי אף שההלכה המשפטית היא לא לדחות ביצוע של צווים, בפועל בתי המשפט נותנים ארכות ארוכות למדי.

בנוסף, כל מהלך תכנוני של מבצע העבירה, גם אם אין בו ממש (כמו פנייה לקבלת היתר), הוא עילה לקבלת ארכה נוספת. "הדבר מוביל להנצחת עבירות בנייה במשך שנים", מסכם המחקר.

מהיחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה במשרד האוצר נמסר: "אנו מדרגים את הוועדות בהתאם לביצועי האכיפה שלהן. הדירוג קובע אילו ועדות מקיימות מנגנון אכיפה מקצועי ויעיל ואילו לא. בימים אלו אנו אוספים נתוני סוף שנה על ביצועי הוועדות, ובהתאם לכך נעדכן את הדירוג. כבר כעת ניתן לומר שיש ועדות שיידרשו לשיפור משמעותי. היחידה הארצית, מעבר להיותה יחידה אוכפת ומתוקף סמכותה, מסייעת לוועדות המקומיות לממש את אחריותן בשטחן באמצעות בקרה והנחיה מקצועית".

לגבי היותם של 97% מצווי ההריסה מיועדים לציבור הלא־יהודי נמסר כי "היחידה אוכפת את העבירות בכל המגזרים. העבירות על חוק התכנון והבנייה במגזר הלא־יהודי גדולות יותר בהיקפן ובחומרתן. המגזר היהודי אינו מאופיין באכיפה מקלה".

ממשרד האוצר נמסר בתגובה: "משרד האוצר פועל במטרה להגדיל את המידע שברשותו על עבירות הבניה. היחידה הארצית מקדמת סקרים ומיפוי מלא או חלקי מול הוועדות ואף מתנה את ההסמכה בסקר זה. ועדות שביצעו סקר עבירות בניה קיבלו תמונת מצב על כמעט מלאה על עבירות הבניה שבתחומן. נציין כי חוסר המידע על עבירות הבניה מתרכז בעיקר במרחבי התכנון המקומיים שבאחריות הוועדות המקומיות/מרחביות. נדגיש כי ליחידה אין כיום סמכות להורות לוועדה לבצע סקר מיפוי עבירות.

"משרד האוצר פועל בימים אלה על יצירת תקנות חדשות. במהלך שנת 2014 הוגש בג"צ על אכיפת תקנות הדיווח, בהחלטת שר הפנים דאז גלעד ארדן החלו הוועדות המקומיות לדווח בהתאם לתקנות. עוד החליט השר כי יש לעדכן את התקנות כך שהדיווח יהיה אפקטיבי.

"מערכת האכיפה מתמודדת לאורך זמן עם בעיות האכיפה של הצווים ובעיקר עם היעדר סיוע של משטרת ישראל בביצוע הצווים. לכן התכנס צוות ברשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה עו"ד ארז קמיניץ שצפוי להמליץ בקרוב על המלצות שיסייעו בפתרון הבעיה".