תהליך קידום פרויקטי תשתית לאוטובוסים בועדה לתשתיות לאומיות

רוב האנשים העוסקים בעולם הבינוי והתשתיות ששומעים את המילה 'סטטוטוריקה' חושבים ישר שמדובר בתחום קשה, אפור ומסובך - עבורי מדובר הלכה למעשה בלחלום על פרויקט ולהפוך אותו למוחשי.

הקידום של פרויקט תחבורה ציבורית בועדה לתשתיות לאומיות (ות"ל) של מינהל התכנון בישראל הוא תהליך מורכב, רב-מערכתי ופוליטי, הדורש שילוב של ידע הנדסי, תכנון אסטרטגי, ניהול פרויקטים מקצועי והבנה של מנגנוני קבלת ההחלטות הציבוריים.

מאמר זה נועד להעניק למהנדסים, גם ללא רקע לעולם הסטטוטוריקה, מבט מקצועי ומעמיק על התהליך, תוך התמקדות בחסמים קריטיים ובכלים לניהול הפרויקט בהצלחה.

1. הבנת המסגרת והתהליך

הוועדה לתשתיות לאומיות (ות"ל) היא גוף האמון על קידום פרויקטים בעלי השלכה לאומית, כגון פרויקטים של תחבורה ציבורית, תשתיות אנרגיה ומים, ומטרתו לאפשר את מימושם תוך איזון בין אינטרסים שונים: ציבוריים, סביבתיים, כלכליים ורגולטוריים.

להלן שלבי התהליך המרכזיים בקידום פרויקט בות"ל:

א. ייזום תכנית - קבלת פרוגרמה ותקציב מטעם היזם, העברת מכתב רשמי לות"ל וקבלת הסכמה על קידום התכנית.

ב. ישיבת קונגרס - ישיבה מרובת משתתפים בועדה לתשתיות לאומיות, המזמינה את בעלי העניין להביע את התייחסותם טרם התנעת התכנון וקבלת הנחיות מהות"ל ליזם. ישיבה זו כוללת מהנדסי הרשויות המקומיות הרלוונטיות, לשכות תכנון מחוזיות, נציגי ממשלה וגופים נוספים בעלי עניין (רמ"י, משהב"ש וכו'). במסגרת הישיבה מוצג מרחב הפרויקט והתכולות המתוכננות במרחב ע"פ הפרוגרמה.

ג. דו"ח חלופות מאקרו - בכל פרויקט קיים צוות מלווה מטעם הות"ל. צוות זה מוציא הנחיות בכל שלבי התכנון. הנחיות להכנת דו"ח חלופות מאקרו אשר מתקבלות מצוות הות"ל, כוללות את כל הקריטריונים הנדרשים לטובת בחינת החלופות לקידום הפרויקט.
בשלב זה נדרש היזם, יחד עם ניהול הפרויקט, להקים צוות תכנון ולתת מענה מקצועי על כל הקריטריונים הנדרשים לבחינה ולהחליט על החלופה המומלצת לקידום על ידי צוות התכנון.

ד. דיון על בחירת חלופה נבחרת (77-78) - דיון סטטוטורי במסגרת וועדה רשמית של הות"ל הכוללת נציגים ממרבית משרדי הממשלה [1]. במסגרת הדיון מוצגות מסקנות דו"חות המאקרו של היזם, שעברו בקרה של צוות הות"ל וכן מוצגת החלופה המומלצת.
הרכב הוועדה מחליט אם לאמץ את מסקנות הדו"ח ולהחליט על החלופה הנבחרת. לאחר ההחלטה היזם יכול לפרסם סעיפים 77-78 על החלופה [2].

ה הכנת מסמכים לבדיקת תנאי סף (בדיקה תכנונית מוקדמת) - שלב זה כולל את התכנון ההנדסי המרכזי במסגרת הליך קידום הפרויקט. המסמכים המחייבים הם הוראות תכנית, תשריט ושמירה על עצים בוגרים. המסמך המנחה הוא בינוי ופיתוח ומסמכי הרקע הם רבים וכוללים בין היתר תנועה, ניקוז, תשתיות ומצב מאושר. להרחבה לגבי מסמכים במינהל התכנון - קישור. לאחר השלמת כלל המסמכים וסנכרון בין כל המתכננים, מוגשות התוכניות לצוות הות"ל ומעודכנות בהתאם להערותיהם.

ו. הכנת תסקיר/ נספח סביבתי - נספח זה כולל רקע כללי לפרויקט, סקירת בחינת חלופות המאקרו שנעשתה, שימושים וייעודי קרקע בסביבת החלופה, תיאור התכנית המוצעת - מבנים ומתקנים ופיתוח נופי של הפרויקט. החלק העיקרי של המסמך כולל את ההשפעות הסביבתיות ובוחן את השפעות הפרויקט במגוון תחומים, בין היתר - רעש, חזות ונוף, איכות אוויר, מים וניקוז, קרקע מזוהמת, קרינה אלקטרו-מגנטית. מטרת מסמך זה היא להבין מה המגבלות הנדרשות לפרויקט ולהכניסם כחלק אינטגרלי ממחויבויות הפיתוח של היזם בתוך הוראות התכנית המחייבות. לאחר השלמתו ועדכון הערות צוות הות"ל - ניתן לשריין דיון הפקדה לתכנית.

ז. דיון הפקדה ופרסום התכנית בציבור - כלל חומרי הפרויקט עולים לאתר תכנון זמין של מינהל התכנון, בו כלל הציבור יכול לעיין במסמכי התכנית. מתקיים דיון הפקדה בועדה לתשתיות לאומיות במסגרת היזם מציג למליאה ולכל בעלי העניין את התכנון של הפרויקט. בסיום הדיון מתקיים דיון פנימי של מליאת הות"ל בו מתקבלת החלטה האם ניתן להפקיד את התכנית להערות הציבור. במידה ומתקבלת החלטה שניתן להפקיד את התכנית, היא מפורסמת בעיתונים ובשטח וניתן במשך 60 היום הבאים להגיש התנגדות לועדה לתשתיות לאומיות. כל אזרח ישראלי יכול להגיש התנגדות לתכנית.

ח. דיון מענה להתנגדויות ותיקון התכנית - לאחר שליחת התנגדויות הועדות המחוזיות והציבור מתקיים דיון בועדת משנה של הות"ל במסגרתו מועלות הטענות, מוצג מענה היזם להערות ולאחר מכן ניתנת זכות סופית של המתנגד להביע את עמדתו. בסוף הדיון יוצאת החלטה אילו התנגדויות התקבלו ולכן היזם יצטרך לעדכן את התוכניות ואילו התנגדויות נדחו ע"י הות"ל. לאחר מכן היזם מעדכן את התוכניות בהתאם להתנגדויות שהתקבלו.

ט. אישור התכנית בות"ל ובממשלה - לאחר קבלת מסמכים מעודכנים המסמכים מאושרים על ידי הות"ל ולאחר מכן ככל ולא עולה דיון ייעודי בממשלה - התכנית מאושרת תוך 30 יום בצורה אוטומטית.

2. דגשים קריטיים לניהול פרויקט בועדה לתשתיות לאומיות

א. תכנון מבוסס ומקצועי - כל החלטה תכנונית צריכה להיות מגובה בנתונים הנדסיים. במקרה של תשתית למסופי אוטובוסים - נדרש לבסס את הגודל הנדרש ומספר העמדות הנדרשות בהתאם לתוכניות תפעוליות של רשת האוטובוסים במרחב, סיבות לשימושים הנוספים הנדרשים - תחנות תחנות תדלוק, עמדות טיפול ואחזקה, חדרי נהגים ועוד. כל זאת ע"י חוו"ד מקצועיות וכן פרוגרמה חתומה על ידי משרד התחבורה.

ב. שיתוף בעלי עניין בשלבים מוקדמים - ישיבות עוד בשלב הייזום וגיבוש חלופות המאקרו עם כלל בעלי העניין על מנת לנסות ולהטמיע את התכנון המתאים ביותר למרחב. כמו כן - קבלת כמה שיותר מידע מרחבי בחלופות - קווי תשתית קיימים ומתוכננים, שימוש קרקע קיים (מטמנה/ חניון עפר וכו').

ג. גמישות מחשבתית - במהלך התכנון מתגלות 'הפתעות' רבות כגון - תשתיות שלא זוהו בתחילה, תכניות סטטוטוריות מקבילות שמתקדמות במרחב, אינטרסים משתנים של הרשות המקומית, גורמי מקצוע שמתחלפים בתדירות ברשות המקומית (מהנדסי ערים, מנהלי אגפים ומחלקות) - כל אלה דורשים מציאת פתרונות המותאמים למרחב ולמפת האינטרסים המשתנה.

ד. השארת גמישות מירבית לשלבי התכנון המפורט והביצוע - בסוף הדבר החשוב ביותר בפרויקט הוא שיהיה אפשר להוציא אותו לביצוע. לאור זאת, נדרש לעשות תכנון מיטבי, תוך השארת 'שטחי תמרון' לשלב התכנון המפורט והביצוע.

ה. שילוב כבר בשלב התכנון המוקדם הסטטוטורי את הגורמים הצפויים לבצע, להפעיל ולתחזק את הפרויקט - ככל וישולבו 'השחקנים שמקבלים את הכדור בהמשך' ויעבירו את ההערות לתכנון ולמסמכים – כך עולה הסבירות שהפרויקט יוכל לצאת לביצוע בצורה הטובה ביותר ולאחר מכן גם להפעיל ולתחזק אותו במינימום עלויות.

3. חסמים מרכזיים בתהליך קידום הפרויקט

א. בירוקרטיה מורכבת: תיאום עם גופים ציבוריים - משרדי ממשלה, רשויות מקומיות וחברות תשתית לעיתים מצריך זמן רב.

ב. מחלוקות סביבתיות או ציבוריות - התנגדויות מצד תושבים או ארגונים סביבתיים עלולות לעכב/ לעצור את הפרויקט.

ג. תשתיות קיימות ומגבלות פיזיות - פרויקטים במרחב עירוני או אזורים צפופים דורשים פתרונות הנדסיים מורכבים.

4. כלים להתמודד עם החסמים

א. ויזואליות - הכנת מצגות ברורות וממוקדות לכל ישיבת תיאום עם גורמים חיצוניים, במיוחד רשויות מקומיות או בעלי עניין פרטיים ושליחתן טרם הדיון על מנת שהדיון יהיה יעיל וממוקד בהסרת החסמים ולא רק בהבנת הפרויקט מטעם הגורם איתו מתאמים.

ב. סיכומים - הוצאת סיכומים מוסכמים בזמן צמוד לקיום הישיבה תוך ציון ההחלטות והסיכומים של הישיבה, גורם אחראי וזמן להשלמה. כל זאת גורם ליצירת אמון ושקיפות מלאה בין הגורמים.

ג. זיהוי הנתיב הקריטי - זיהוי בכל שלב מהן התיאומים הקריטיים עם גורמי צד ג' ומהם התכנונים המורכבים יותר. לאחר הזיהוי - קביעת זמנים ברורים וסנכרון כל צוות התכנון עד להשלמתן.

ד. הצגת תמונת מצב אמיתית ושקופה ליזמים - לאור המורכבות הפוליטית הגבוהה שמלווה פרויקטי תשתית לאומיים, נדרש לעדכן לעיתים תכופות את היזם - במקרה הזה משרד התחבורה - על מנת לא ליצור מצב שלא הפתעה ועצירת הפרויקט כתוצאה מאי היכרות או לחצים פולטיים כאלו ואחרים מצד הרשויות המקומיות בהן מקודם פרויקט התשתית.

[1] קישור להרכב הועדה - קישור

[2] סעיפים 77-78 לחוק התכנון והבנייה מאפשרים לוועדות תכנון להקפיא בנייה באזור מסוים לתקופה מוגבלת, כאשר מכינים עבורו תוכנית חדשה. מטרת הסעיפים היא למנוע בנייה שתסכל את מימוש התוכנית החדשה, באמצעות פרסום הודעה (סעיף 77) וקביעת תנאים מגבילים להיתרי בנייה (סעיף 78). מגבלות אלו יכולות לכלול עיכוב בהיתרי בנייה, ומטרתן לשמור על המצב הקיים עד לאישור התוכנית החדשה.