ייסוריו של יזם תשתיות תחבורה

הבדיחה מספרת כי אלוהים קרא לנוח ואמר לו: "בתוך ששה חודשים אני מביא מבול על הארץ וכל הרשעים יאבדו. אך אני רוצה להציל כמה אנשים טובים ושניים מכל מין חי על הארץ. אני מצווה עליך לבנות תיבה."

כעבור ששה חודשים השמיים החלו מתקדרים וגשם החל לרדת, אלוהים צופה בנוח יושב בחצר האחורית ובוכה, ותיבה אין. "נוח היכן התיבה?" נשמע קול רעם מלווה בברק. "אלוהים, אנא סלח לי" התחנן נוח. "עשיתי כמיטב יכולתי אך יש בעיות רבות. ראשית הייתי זקוק לרשיון בנייה לפרויקט והתוכניות לא התאימו לתקני הבנייה, לכן נאלצתי לשכור מהנדס לערוך תוכניות חדשות. אחר כך נקלעתי לריב אם התיבה זקוקה למערכת כיבוי אש. השכנים שלי הגישו התנגדויות וטענו שאני מפר את חוקי התכנון והבניה כשאני מבקש לבנות תיבה בחצר ונקבע דיון בועדה המקומית לתכנון ובנייה. אחר כך הייתה לי בעיה למצוא עצים לתיבה מכיוון שהוטל חרם על כריתת יערות כדי להציל את הינשוף המנוקד.

הייתי צריך לשכנע את מחלקת החי והדגה שאני זקוק לעצים כדי להציל את הינשוף מכליה, אך הם לא אישרו לי לצוד ינשוף. אחר כך הנגרים ששכרתי הקימו איגוד ופתחו בשביתה. הייתי צריך לשאת ולתת על פשרה עם המחלקה ליחסי עבודה, לפני שעובד כלשהו ייקח לידיו מסור או פטיש. התחלתי לקבץ חיות, אך נתבעתי על ידי ארגון זכויות בעלי החיים, הם התנגדו לכך שאאסוף רק שניים מכל מין. בדיוק כשהתביעה נדחתה קיבלתי הודעה מהסוכנות להגנה על הסביבה לפיה איני יכול להשלים את התיבה בלי להגיש לממשלה תסקיר בדבר השפעת המבול על הסביבה.

ארגון הגג של המהנדסים רצה מפה של תוכניות המבול החדש, ובנוסף אני מנסה ליישב תביעה שהגיש נגדי הממונה על זכויות שוות לעובדים, בקשר לזכויות הפועלים התאילנדים שביקשתי להעסיק. מס הכנסה עיקל לי את הנכסים בטענה שאני מנסה להתחמק מתשלום מסים על ידי יציאה מהמדינה, וקיבלתי הודעה נוספת על חובה לשלם "מס שימוש". אני באמת לא מאמין שאוכל לסיים לבנות את התיבה שהורית לי לבנות ללא ארכה של לפחות שנתיים נוספות", בכה נוח. לפתע, השמיים התבהרו, השמש הפציעה וקשת נמתחה ברקיע. "אתה רומז שאינך מתכוון להרוס את הארץ?" שאל נוח בתקווה. "אין צורך." הכריז אלוהים, "הממשלה כבר עשתה זאת."

מקורה של הבדיחה על תיבת נח אינו בישראל והיא משקפת מציאות הרווחת בעולם המערבי. מטבע הקשיים העומדים בפני יזמי תשתיות מרבית יוזמות פיתוח התשתיות נערכות על ידי גופים ציבוריים. יזמים מהמגזר הפרטי ואפילו תאגידים או איגודי חברות בעלי אמצעים ומנגנונים מתקשים לקבל על עצמם יוזמות בתחום פיתוח התשתיות, והם מסתפקים בדרך כלל בביצוע עבודות תשתית כקבלנים מבצעים עבור רשויות ציבוריות. בישראל היוזמות לפיתוח תשתיות נערכות בדרך כלל על ידי הממשלה או על ידי רשויות מקומיות, ובנוסף להם על ידי תאגידים ציבוריים שנוסדו למטרות פיתוח תשתיות ציבוריות מוגדרות, ובהם רכבת ישראל בע"מ, החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, נתיבי איילון בע"מ, נתיבי תחבורה עירוניים בע"מ, או יפה נוף בע"מ. ייזום פיתוח תשתיות הוא תהליך ארוך ומורכב, שהמעורבות הציבורית, השלטונית והמשפטית שבו עמוקות, ולכן הוא דורש אורך נשימה וכושר ספיגה, ההולמים את המגזר הציבורי, או במילים אחרות, רק המגזר הציבורי יכול להתמודד מול עצמו.

ננסה לסקור בקווים כללים ולא ממצים היבטים ומכשולים שעשויים לעמוד בפני יזום פיתוח תשתיות.

הליכי התכנון - "סוף מעשה במחשבה תחילה", אך בין המחשבה למעשה הדרך ארוכה. מחשבה, רעיון או חזון צריכים לעלות כסקיצות, להפוך לתרשימים ולהתגבש כתוכניות שיהיו דגם בסיסי הניתן לעיבוד, עיצוב וליטוש. התוכניות הן ביטוי מוחשי למחשבה ולכן הן מהוות בסיס לדיון ענייני ומפרה. להליכי התכנון החוקיים יש מבנה קבוע שנפתח בהגשת תוכניות, אחרי שאלו עברו את הסינון והחשיבה הראשונית על ידי מי שמבקש ליזום אותן. רשויות התכנון הרשמיות בנויות במדרג מרחבי וקיימות רשויות תכנון מקומיות, מחוזיות וארציות. מלבד המדרג במרחב קיימות רשויות תכנון מיוחדות העוסקות בנושאים מוגדרים או מיוחדים, כמו הועדה לתשתיות לאומיות. יזם העורך תוכנית צריך להגיש אותה לרשות התכנון ברמה הרלבנטית להיקפה של התוכנית. ועדת התכנון עורכת בחינה וסינון של התוכנית ובודקת את התאמתה והשתלבותה במסגרת תוכניות קיימות. אם התוכנית עוברת את סף הועדה היא מפורסמת לציבור ומופקדת בועדת התכנון המתאימה כדי שהציבור יוכל לעיין בה ולהביע את עמדותיו לתוכנית. מלבד הציבור, התוכנית מועברת לרשויות תכנון שכנות ברמה האנכית וברמה האופקית, כדי שהן תוכלנה להביע את דעותיהן ורגישויותיהן. פעמים רבות הפקדת התוכניות מעוררת וחושפת רגישויות שהיזם לא שקל כראוי - אם משום שלא היה ער, רגיש או מודע להן, או משום שלא נתן להן את המשקל הראוי. מי שאינו שבע רצון מתוכנית ועלול להיפגע ממנה זכאי להגיש לה התנגדות מנומקת בפרק זמן קבוע וועדות התכנון מקיימות דיונים בהתנגדויות המוגשות להן. על החלטות של ועדות תכנון ניתן להגיש ערר ובנסיבות מסוימות גם לפנות לבית המשפט. אחרי ההכרעות הסופיות התוכניות מאושרות על ידי ועדות התכנון ומועברות לאישור סופי של שר הפנים.

נימוקי ההתנגדויות לתוכניות נסבים על עניינים שונים, אך ניתן למצוא בהם מאפיינים ודפוסים קבועים.

התנגדויות של שכנים -  יזם של תוכנית תשתית יכול לערוך בתום לב תוכנית בעלת תוואי תנועה חדש המועיל לציבור רחב, ובכל זאת יהיה מי שיידרש לשלם מחיר גבוה מאחרים כתוצאה ממימוש התוכנית. פעמים רבות בתגובה להפקדת תוכניות מתעוררים שכנים לתוואי החדש ונלחמים בנחישות במה שצפוי לפגוע בשגרת חייהם. טבעי שאיש לא יסכים לקיומו של כביש חדש מתחת לחלונו, או לקו רכבת סמוך העלול להשמיע קולות שקשוק או צפירות בשעות מנוחה. שכנים הנדרכים נוכח כוונות להשפיע על אורחות חייהם לא תמיד עוצרים בעמדה השוללת תוכנית מוצעת ותומכת בהשארת המצב הקיים על כנו - "חלופת אפס". פעמים הם ייזמו הצעות ורעיונות חלופיים שמטרתם להעביר את זירת הדיון לשטחים אחרים - אם תוכנית מציעה כביש חדש ניתן להציע במקומה רכבת, ואם מוצעת מסילת ברזל ניתן להציע כביש. לא תמיד תוצג עמדה מוחלטת השוללת את הצורך בתוואי,  אלא תוצג התנגדות לכך שהתוואי יעבור בחצר האחורית של המתנגדים. תמיד ניתן להציע תוואי חליפי ליד העיר הסמוכה, בשדה של היישוב הגובל, בחצר של השכן, ברחוב המקביל, או מעבר לגוש הבניינים הקרוב.

התנגדויות מטעמים כלכליים - בעלי עניין כלכלי בשימור המצב הקיים יכולים להיות בעלי קרקעות שתוואי חדש עלול לפגוע בערך רכושם, או מפעילי אמצעי תחבורה שעשויים לחשוש מתוואי מתחרה. יש בסיס לטענה כי לבעלי עניין בשימור מצב תכנוני קיים יש זכות מוקנית בשימור המצב וידו של המשנה היא על התחתונה. טענות של פגיעות בזכויות מוקנות עלולות לעורר תביעות פיצויים על פגיעה בזכויות תכנוניות, וכתוצאה מתביעות אלו להטות את כפות המאזניים ולהפוך תוכניות מוצעות לבלתי יעילות או בלתי כדאיות. בעלי העניין הכלכלי עשויים לחשוף כשלים כלכליים הבנויים בתוכנית עצמה, כמו תועלת נמוכה מהשקעה גבוהה, או קיומם של חלופות יעילות יותר.

התנגדויות מנימוקי שמירה על איכות הסביבה - תוכניות תשתית חדשות עלולות להיות בעלות השפעות סביבתיות מזיקות, ומטבען שהן מעוררות סכנות ממשיות ופחדים. מתכנן המבקש להקדים פניהם של נימוקי התנגדות סביבתיים עורך מראש סקר השפעה על הסביבה התומך בתוכניתו או מאזן ומרכך אותה. התנגדויות סביבתיות מאוזנות פעמים רבות על ידי אמצעים שונים כמו קירות חוסמי רעש, תעלות ניקוז או אמצעים סופגי רעש וזעזועים.

התנגדויות מנימוקי שמירת טבע - תוואי תשתית חדש שאינו מצמצם או מחליף תוואי קודם יפגע בטבע. תוואי חדש עלול לדרוס צמחי בר מוגנים, שטחי שמורות טבע שהוכרזו באופן רשמי, או כאלו שראויות להכרזה רשמית, בפרט נוכח איום מוחשי המתרגש עליהם. התוואי עלול לרמוס צומח נדיר, מעשבי בתה שפלים ועד עצים תמירים ונדירים, זוחלים וחרקים מיוחדים, יונקים נדירים, או קנים של עופות ייחודיים. פעמים רבות ניתן לרכך ולאזן את הפגיעה בטבע על ידי אמצעים שונים כמו העתקת בתי גידול של צמחים או בעלי חיים נדירים, או על ידי בניית תעלות מעבר לבעלי חיים מתחת לתוואי חדש.

פגיעה בזכויות קניין - תוואי דרך חדשה צפוי לעבור על שטחי קרקע השייכים לבעלי זכויות בקרקעות פרטיות. החוק נותן אפשרות להפקיע זכויות אלה לטובת מטרה ציבורית נעלה יותר כאשר ההפקעה היא רע הכרחי הצפוי להועיל לציבור רחב על חשבונו של ציבור מצומצם, שיזכה תמורת סבלו בפיצוי הולם. הערכת שווי קרקעות היא עניין מורכב, שעשוי להיות שנוי במחלוקת ולכן היקפו לא תמיד ניתן להערכה ברורה מראש. הליכי ההפקעה עצמם עשויים לעורר דיונים משפטיים ולהימשך פרקי זמן לא מבוטלים הגורמים לאי-ודאות ומשפיעים על התכנון הכלכלי של המיזם.
 
עתיקות ומחצבים  - עתיקות ומחצבים הטמונים באדמה הם ערכים לאומיים ופגיעה בהם עלולה להיות בלתי הפיכה. בדרך כלל במסגרת ייזום ועריכת תוכניות תשתית נערכים סקרי שטח שמטרתם לקדם הפתעות בלתי צפויות. תוכניות לתוואים חדשים היודעים מראש כי הם עלולים לפגוע באתרים ארכיאולוגיים או במחצבים יתחשבו בכך בשלב התכנון, אך פעמים קורה שאוצרות טמונים ונסתרים נחשפים כתוצאה מעבודות על תוואי חדש רק לאחר אישור תוכניות. במקרים מסוג זה משתמשים לעתים בפתרונות של הסטת תוואי, בניית גשרים או ביצוע "חפירות הצלה". מלבד הרגישות לערכי מדע ארכיאולוגיים קיים בישראל ציבור המגלה רגישות גבוהה לפגיעה אפשרית בקברים  עתיקים בשל קדושת המתים, ורגישות זו צריכה לבוא על סיפוקה.

סיכומו של דבר, ייזום פיתוח תשתיות הוא נושא מורכב שיש בו מידה רבה של חוסר ודאות, והוא דורש עריכת איזונים ופשרות בין מאווים ואינטרסים סותרים. כדי שיוזמות מורכבות מסוג זה יזכו לקידום יעיל ומהיר נדרשים מאפיינים שלטונים מיוחדים העומדים בסתירה זה לזה - מצד אחד, שלטון כופה העושה שימוש בכוח המלכות הנתון בידיו לקדם יוזמות בהם הוא מעוניין, ומנגד, שלטון הוגן שכוחו נשען על ההגיון הפנימי של תוכניותיו ועל אמון הציבור.