טכניקת המכרז - פתרון קסם למסירת עבודה, או שמא לא

 מן המוסכמות והמקובלות היא שכאשר רוצים למסור ביצוע עבודת בנין או תשתיות לידי קבלן, הדבר נעשה בתהליך של מכרז. זהו הליך מקובל בשוק הפרטי, מחויב על-פי אמות מידה של שמירת תקנת הציבור במשק הציבורי ומחויב על-פי חוק במשק המוניציפלי והממשלתי. חוק המכרזים מחייב למעשה למסור עבודה כלשהי לביצוע בהליך מכרזי (ולא רק עבודות בניין ותשתית), תוך שהוא נותן פטור ממכרז כשמדובר במסירת עבודה למספר מקצועות חופשיים, ובכללם גם למהנדסים ואדריכלים.


במדינה מתוקנת, לקיום הליך מכרזי יש יתרונות ברורים. ההליך כולו נראה צודק יותר, הוא מאפשר שוויון הזדמנויות , הוא מאפשר קיום מעקב על התהליך תוך הבטחת מידת שקיפות (שהיקפה נתון אמנם לשליטת היזם), ומאפשר כמובן לבצע את העבודה במחיר הנמוך ביותר. בהיותו תהליך ממוסד, שכלליו ברורים וידועים מראש למשתתפים, הוא מאפשר למשתתף שמרגיש מקופח לפנות לערכאות ולטעון לקיפוח על-פי כללים וחוקים ברורים.

ברמה הציבורית והלאומית, יש לאמור לעיל חשיבות רבה, שכּן קיום תהליך מסירת עבודה באופן כזה מכריח את המתחרים למצות עד תום את יכולתם, כישוריהם, הידע שלהם, הציוד המכאני וכוח האדם שלהם, כדי להגיע ליעילוֹּת ונצילוּת  מקסימליות, כך שיוכלו לנקוב במחיר נמוך די הצורך שיאפשר זכייה במכרז, אך יותיר רווח מספיק ויאפשר המשך פעילות. אין ספק שהדבר גורם לניצול נכון ויעיל יותר של פוטנציאל העבודה הלאומי. הקטנת מחירי העבודה גורמת לניצול טוב יותר של התקציב הלאומי, ותורמת לשמירה על מתח רווחים סביר ועל רמת מחירים קבועה כמעט במשק הבניה כולו.

ההליך המכרזי יכול, אפוא, לשמש כלי עזר ראשון במעלה בתהליך מסירת ביצוע עבודה כלשהי, אך יעילותו של התהליך מותנית למעשה באופן מוחלט בקיום עקרונות אחדים. לא ניתן לקיים הליך מכרזי אמיתי אלא אם כן נשוא המכרז מוגדר לחלוטין. ניתן לקיים מכרז כפשוטו לביצוע עבודת בניין, למשל, המוגדרת על-ידי מערכת תכניות מפורטות לביצוע, מפרטים המתארים את העבודות והחומרים, רשימת כמויות מפורטת של העבודות והחומרים ולוח זמנים מחייב. במצב כזה לכל המשתתפים במכרז ברורה וידועה מראש העבודה שעליהם לבצע, ולא נתון בידיהם שום שיקול דעת שיכול לגרום לשינויים כלשהם בעבודה. כל שעליהם לעשות הוא לבצע את המתואר במסמכי המכרז הלכה למעשה. המחיר שנקב המשתתף במכרז כזה צריך לשקף את האופן שבו הוא מתכוון לבצע את העבודה ואת מחירי החומרים והעבודות. במצב כזה, הדרך היחידה שיש בידי הקבלן להגדיל את רווחיו היא לבצע את העבודה ביעילות הגבוהה ביותר, ולכך יש כמובן יתרון גדול ברמה הלאומית.

ככול שנשוא המכרז מוגדר פחות ומפורט פחות, כן הולכים ומתמעטים היתרונות שבהליך המכרזי. כאשר הגדרות נשוא המכרז חסרות או לקויות, חייב המשתתף במכרז להגדירן לעצמו ולהשלים את החסר, כדי שיוכל לנקוב במחיר בהצעתו. האינטרפרטציה שעורך המשתתף במכרז כדי להשלים את החסר היא סובייקטיבית. כל משתתף במכרז יניח הנחות אחרות, ויתַמחר בהתאם לכך. ככול שהחסר או הליקוי מתייחס לחלק גדול ומשמעותי יותר של הפרוייקט, כן הולך וגדל הפער בין הציפיות ורצונו של מזמין הפרוייקט (או המתכנן) לבין האינטרפרטציה הסובייקטיבית של הקבלן המשתתף במכרז, שבדרך הטבע תהיה מֵקלה יותר ומחמירה פחות, ובלבד שתאפשר לו לנקוב במחיר נמוך יותר ולִזכות במכרז.

 

התמונה המתוארת לעיל היא אידילית מעט. במציאות של מדינת ישראל, בשנים האחרונות, אנו עדים להצעות קבלנים במכרזים במחירים נמוכים ביותר, ללא כל קשר לעלויות האמיתיות. אפשרות אחת היא שהמציע לא הבין כהלכה ולא העריך נכון את מורכבות הפרויקט ולכן נקב במחיר לא ריאלי, ואפשרות נוספת היא שמדובר בקבלן "מתאבד" שרוצה לזכות בעבודה, ויהי מה. ברור לו מראש כי לא יוכל לבצע את העבודה בטיב הנדרש ובלוח-הזמנים המחייב, במחיר שנקב בו, אך הוא משליך יהבו על כך שבמרוצת תקופת הביצוע יהא המזמין תלוי בו, וכך או אחרת הוא יקבל פיצוי על מחירי ההפסד, אם על-ידי איום בפשיטת רגל, או על-ידי תביעות כספיות ו/או תביעות לו"ז מוצדקות ושאינן מוצדקות, או על-ידי הורדת רמת הטיב והביצוע עד למינימום או מתחתיו. שתי האפשרויות האלה מסכנות את המזמין ואת הציבור. במדינות מתקדמות נוהגים לעַקר את השפעת ההצעות הכספיות הקיצוניות (הגבוהות והנמוכות). ההצעה הזוכה במרכז תהיה זו הקרובה ביותר לממוצע ההצעות, או הקרובה ביותר לממוצע שבין אומדן המתכנן לממוצע ההצעות, וכל זאת לאחר ביטול ההצעה הזולה ביותר והיקרה ביותר או ביטול ההצעות החריגות עפ"י קריטריונים סטטיסטיים. שיטה זו, מגֵנה על היזם ועל הציבור מפני זוכה קוניוקטורלי ומסוכן.

המצב הקיצוני, מנקודת מבט זו, הוא כאשר מקיימים מכרז משולב לתכנון ולביצוע של פרוייקט מסוים. במקרה כזה, הגדרת הפרוייקט נעשית על-ידי מערכת תכניות מנחות ותיאורים מפרטיים מחייבים. במסגרת התיאור המפרטי, כלול אופיון תכנון מפורט, המגדיר קריטריונים לתכנון ולבקרת טיב וכן קריטריונים לתפקוד הפרוייקט ותחזוקתו. כמעט ואין אפשרות להגדיר ולאפיין כאן ערכים מופשטים, כגון אסתטיקה, שילוב נופי או אורבני, תחושת המשתמש וכיוצא באלה. את תכנון הפרוייקט עצמו משאירים בידי הזוכה במכרז, מתוך הנחה שהתכנון יענה על כל מערכת דרישות התכנון, התפקוד והטיב הנקובים במסמכי המכרז ובתקווה שיתן מענה סביר לערכי התכנון שאינם ניתנים להגדרה ולאפיון, ולערכים התרבותיים הנגזרים מן התכנון והביצוע.


היעילות והכדאיות של שיטה זו (וכן באיזה מקרים ראוי שייעשה בה שימוש ואילו מקרים אינם מתאימים לה) אינו מעניינו של מאמר זה, והם ראויים לדיון נפרד, אך ככול שהדבר נוגע לנושא מאמר זה, התיאורים והפרמטרים המחייבים את הקבלן במכרז מסוג זה הם פחותים באופן משמעותי מאלה שבמכרז הרגיל, המתואר לעיל. הסיבה לכך היא שהפתרון ההנדסי עצמו, שאמור לתת מענה לאופיון התכנון, לדרישות הטיב ולכלל ערכי התכנון ותרבות הבינוי, נתון בידי הזוכה במכרז. למשתתפים השונים במכרז יהיו פתרונות הנדסיים שונים לאופיון התכנון, ובהכרח גם מחירים שונים.

 

ההשוואה שנדרש היזם לערוך איננה עוד השוואת מחירים עבור מוצר נתון ומוגדר, אלא השוואה בין רמות טיב שונות, רמות תִפקוד שונות, רמות אסתטיקה שונות, רמות בטיחות שונות, ועוד כהנה וכהנה (ובצד כל אחת מהן גם מחיר שונה). לא ניתן במקרה כזה לערוך ניתוח מחירים, שיתן מושג של מחיר ליחידת טיב, או מחיר ליחידת תִפקוּד, או ליחידת אסתטיקה וכו`, ולהשוות ביניהם. השוואת הצעות במכרז מסוג זה תגלוש בהכרח לתהליך אינטואיטיבי וסובייקטיבי, ולא זו כוונתו של מזמין העבודה. המוצָא היחיד שנותר הוא לקיים תהליך שפיטה על-פי הקריטריון הכספי, שהוא לפחות חד-משמעי, אך במקרה זה תהליך כזה - למרות היותו חד-משמעי - איננו תהליך אובייקטיבי, שכּן מושאי ההשוואה אינם שווים זה לזה, והתהליך כולו לוקה מכל בחינה שהיא.

 

עד כה עסקתי במכרזים שבהם ניתן בדרך זו או אחרת, וברמת דיוק זו או אחרת, להגדיר את מושא המכרז. הנושא הופך לבעייתי אף יותר כשמדובר במכרזים למסירת עבודות לבעל מקצוע חופשי (רופא, עורך-דין, שמאי, מהנדס או אדריכל). החוק נתן כאמור פטור מקיום הליך מכרזי למסירת עבודות במקצועות חופשיים, אם כי הותיר למדינה פתח לקיים הליך מכרזי מסוים גם למקצועות אלה, בתנאים מסוימים. בשלב המוקדם שבו נמסרת עבודת תכנון של פרויקט כלשהו, הפרויקט לחלוטין אינו מוגדר. למעֵט העובדה ששמו של הפרוייקט ומיקומו ידועים מראש, ולעתים גם אופיון ראשוני של עקרונות התִפקוד והצרכים שלו, או ציפיות היזם ממנו, אין - ולא יכול להיות - שום תיאור הנדסי רציונלי שלו.

תהליך התכנון הוא תהליך סובייקטיבי לחלוטין, שבו מביא המתכנן לידי ביטוי את הידע המקצועי שלו, את ניסיונו, את ההעזה, הדמיון והיצירתיות שלו, וזאת בתוך סד של דרישות, לוח זמנים לתכנון, לוח זמנים לביצוע, וסדר גודל של מסגרת תקציבית. כמינימום, התכנון צריך לתת מענה לדרישות היזם, לציפיותיו ולמטרותיו, תוך שמירת עקרונות הבטיחות והתקנים המחייבים ומפרטי התכן. אולם יש לזכור כי אין אנו עוסקים בתכנון וייצור מוצרי צריכה. הפרוייקטים שאנו עוסקים בהם אמורים להיות עימנו שנים רבות, לעתים הרבה יותר מתקופת חיי אדם. הם מעצבים ומכתיבים את סביבת חיינו, הם משפיעים ומעצבים את הערכים האסתטיים שלנו, את האקולוגיה של חיינו, את תרבותנו, את רמת חיינו, את בריאות הציבור ואת אורַח חייו. כל הנושאים הללו אינם מכוסים או מגובים בתקינה. התקינה נוגעת רק בחלק קטן שלהם, וגם זאת רק באותם מקומות שחייבת להיות תקינת מינימום מגבילה. הדברים מובנים כמעט מאליהם כשמדובר בתכנון אדריכלי, שבו הדמיון והיצירתיות, התכנון הפונקציונלי והאסתטיקה הם מרכיב עיקרי, אך ניתן להראות כי גם תכנון הקונסטרוקציה הוא תהליך רב שלבי שהתקינה מכסה חלק קטן שלו בלבד.


תכנון הקונסטרוקציה הוא קריאת תיגר על כוחות הטבע, ובכללם על כוח המשיכה, כוחות הרוח והגלים, רעידות אדמה וכו`. תהליך התכנון כולל תכנון של מערכות יציבות המבנה, תכנון הסכֵמות הסטטיות והדינמיות ופתרונן, קביעת ההטרחות על חלקי שלד המבנה, קביעת העומסים על המבנה וחישוב חוזק רכיביו הנושאים והכנת תכניות הביצוע ומכרזיו. מכל הנזכר לעיל רק שני נושאים מגובים בתקינה באופן חלקי, ופתרונם של שאר הנושאים נתונים בידי המתכנן. טיב הפתרון ההנדסי, יעילותו ורמת בטיחותו תלויים בידע ההנדסי, בניסיון, ביצירתיות, בהעזה ובכושרו של המתכנן. אלו הם נכסי הרוח של מתכנן הקונסטרוקציה, והם מִשתנים כמובן ממתכנן אחד למשנהו. לכל בעיה הנדסית ניתַן להראות פתרונות רבים, האחד טוב ממשנהו, אך רק המתכנן הבקי והמנוסה יוכל להגיע לפתרון שניתן להגדירו כ"מספיק טוב" לפרוייקט הספציפי. הקביעה מהו "מספיק טוב" נתונה כמובן בידי המתכנן, והיא קביעה סובייקטיבית לחלוטין. מיהו המתכנן הבקי והמנוסה, את זה בוודאי לא ניתַן לקבוע במכרז כלשהו. המתכננים אינם שווים זה לזה, למרות העובדה שהשכלתם הבסיסית זהה פחות או יותר.

 

מזמין העבודה נותן אפוא במתכננים שלו אֵמון בלתי מסויג, שכּן בתהליך התכנון על מתכנניו להפעיל שיקול דעת בכל נושא ונושא, למעט במה שמוכתב כמינימום בתקינה. המתכנן יקבע, בסופו של דבר, את עלות הפרוייקט, את טיבו, את רמתו, את תפקידו, את בטיחותו, את אורך חייו, את צורתו, את השפעתו על סביבתו ועל המשתמשים בו, את עלות אחזקתו השוטפת, את יכולתו להשתנות עם התפתחות הטכנולוגיה ועוד. ככול שהפרוייקט גדול יותר והשפעתו על סביבתו ועל החברה גדולה יותר, כן תגדל החשיבות של בחירת המתכנן על-פי התאמת כישוריו לצרכים ולאופיון התכנון של הפרויקט הספציפי, ולא על-פי השכר המוצע על ידו.

 

לצערנו, משרדי ממשלה רבים וטובים, בהשראת משרד האוצר או ביוזמתם הם, בוחרים את המתכננים בהליך מכרזי שמתחשב בעיקר בשכר שמציע המתכנן. אמנם מכרזים אלה כוללים פרמטרים של כישורי המתכנן וזמינותו, אך הם כוללים גם מרכיב כספי (הגם שלטענת עורכי המכרז אין למרכיב זה משקל גבוה). מתברר כי במציאוּת אין משקלם של הפרמטרים השונים משנה, מאחר שהם אינם חד משמעיים. הפרמטר היחיד שהוא חד משמעי הוא המרכיב הכספי, והשיפוט נוטה לקבוע את המתכנן על-פיו.

 

לעיתים נוהגים לנהל מכרז למוזמנים בלבד, כדי לעקר את האפשרות שישתתפו בו מי שאינם כשירים לפרויקט הספציפי. בעשותו כך בצע המזמין בפועל את הסלקציה עפ"י הכישורים, בכך שלא איפשר למי שאינו כשיר, לדעתו, להשתתף. ולפיכך באופן מעשי נוצר מצב שבמכרז עצמו לכל המשתתפים כישורים סבירים והפרמטר הקובע נותר הפרמטר הכספי.

 

היזמים (הפרטיים, הציבוריים והממשלתיים) היו מיטיבים לעשות אם היו מעקרים לחלוטין את הפרמטר של שכר התכנון, וקובעים את המתכנן אך ורק לפי כישוריו, ומידת ההתאמה של כישוריו לצרכי הפרויקט ואופיון התכנון שלו. הם יכולים לקבוע מראש כי שכרו ייקבע על-פי תעריף מקובל במשק, והידוע מראש, אך את קביעת המתכנן עליהם לעשות על-פי כישורים בלבד.

 

לא ניתַן להעביר נכסי רוח של המתכננים בהליך מכרזי. נכסי הרוח של המתכנן - הידע ההנדסי, הניסיון, הדמיון, היצירתיות, ההעזה, החוש האסתטי, המנהיגות ההנדסית ועוד - אינם פרמטרים שניתן להגדירם כמותית. אין הם זהים אצל כל המתכננים, ועל כן ההליך המכרזי הרגיל, שבו עומד על כפם האחת של המאזניים המוצר המוגדר לפרטיו, ועל הכף השנייה התמורה הכספית, אינו מתאים למקרה זה. גם אם נשים על כף אחת של המאזניים את כלל כישורי המתכנן, ועל הכף השנייה את התמורה הכספית, לא יתאים תהליך המכרז הזה, כי כלל כישורי המתכנן אינם זהים בין כל משתתפי המכרז, ומכאן שכל תהליך השפיטה שלהם מעוּות מעיקרו.

 

הנושא כולו אינו בעל חשיבות כלכלית בלבד. בחירת מתכנן קונסטרוקציה, חשמל או תברואה על-פי שכרו יכולה במקרים קיצוניים לקבל גם פן בטיחותי או בריאותי, ויש לכך אספקט ציבורי מובהק (וכבר היו דברים מעולם).

לדעתי, קביעת מתכננים בהליך מכרזי, שבו קיים פרמטר של עלות התכנון הוא מעשה חסר אחריות, הגובל אפילו בחוסר מוסריות. זהו זלזול בזכותו של הציבור לקבל תכנון טוב על-ידי מתכנן שמתאים ספציפית מבּחינה מקצועית לפרוייקט הרלבנטי, וחמוּר מזה, זהו זלזול בבטיחות הציבור. אין לי ספק, ששום נושא משרה , פרטי, ציבורי או ממשלתי, שאחראי על מינוי מתכננים, לא יעשה מכרז לרופאי לב, או למנתחי לב, על בסיס שכר הטרחה כאשר לוחץ לו בחזה. במקרה כזה, הוא ימהר לפנות לטוב ביותר ולמתאים ביותר, מפני שלב יש רק אחד, וזהו הלב האישי שלו. אם יחשוב נושא המשרה כי יש להתייחס לפרוייקט שבטיפולו באותה רמת אחריות, מסירות ודאגה, הוא לא יערוך מכרז למתכננים על-פי שכרם, אלא יבחר אותם לפי כישוריהם בלבד.

הוסף תגובה
צור קשר