ביצוע פרויקט באמצעות קבלן אחד לעומת פיצול למספר קבלנים

1. מבוא
 
בפני כל אדם פרטי, עמותה או מוסד עסקי הנדרש לסוגיה של בנייה, עומדות שתי אופציות לניהול וביצוע פרויקטי בנייה. מאמר זה בא להציג ולהשוות שתי שיטות, האחת ביצוע ע"י קבלן כללי (ראשי) אחד, המקבל מהיזם שטח, תכניות וכסף ובתמורה מוסר מוצר מוגמר, השיטה הזו מכונה "עד מפתח" [1]. האחרת, פיצול הפרויקט למספר קבלנים, כל אחד במקצוע אחר.
מצד אחד, מסירת פרויקט לקבלן ראשי אחד חוסכת את אותם כאבי ראש הכרוכים בפיצול הפרויקט, מאידך, הפיצול עצמו יוצר תנאים המשפיעים לטובה על איכות הפרויקט ועלותו.
 
השוואה כלכלית בין שתי השיטות היא פשוטה יחסית - הוצאת שני סוגי מכרזים: האחד לקבלן ראשי כללי, השני, אוסף מכרזים : לקבלני שלד, לשרברבים, לטייחים וכו`. השוואת המחירים במכרזים תיתן רק חלק מהתמונה. ואנסה במאמר זה להציג מרכיבים נוספים של הפסיפס.
 
פיצול העבודה בין כמה קבלנים מעמיד את היזם או מזמין העבודה במקומו של קבלן ראשי. היזם בהקשר זה יכול להיות אדם המשפץ חדר בביתו או גוף עסקי המקים מפעל או שכונת מגורים. המשמעות של הכניסה (הזמנית) לנעליו של קבלן ראשי – היא עיקרו של המאמר הזה.

ההבחנה בין קבלן לבין מזמין עבודה או יזם, אינה חד משמעית, אם יזם כלשהו עובד באופן קבוע עם חבורה של קבלני משנה הוא למעשה הופך להיות קבלן.

 
מנקודת מבטו של המחוקק מי שדומה לקבלן, גם באופן זמני ואפילו לפרויקט אחד בלבד, נושא באחריות דומה.
סעיף 6 ל
תקנות הבטיחות בעבודה (עבודות בנייה) התשמ"ח – 1988 תחת הכותרת "קבלן ראשי וקבלני משנה" אומר :
(א) הטיל המזמין את ביצוע הבניה על קבלן ראשי, יראוהו כמבצע הבניה לענין תקנות אלה והחובות המוטלות בתקנות אלה על מבצע הבניה מוטלות עליו.
(ב) מעסיק קבלן ראשי בביצוע פעולת בניה קבלני משנה, יראו את הקבלן הראשי כמבצע הבניה, כאמור בתקנת משנה (א).
(ג) הטיל המזמין את ביצוע פעולת הבניה על יותר מקבלן ראשי אחד, יראו את המזמין כמבצע הבניה לענין תקנות אלה והחובות המוטלות על מבצע הבניה מוטלות עליו.
(ד) הוראת תקנת משנה (ג) לא תחול אם קיבל אחד הקבלנים הראשיים על עצמו את האחריות הכוללת לביצוע הוראות תקנות אלה, אישר זאת בכתב ושלח הודעה על המינוי, כאמור בתקנה 2, למפקח העבודה האזורי שבאזורו מתבצעת העבודה."
 
2. יתרונות לעבודה מול קבלן ראשי אחד
  1. יש כתובת אחת.
  2. ברור מי מזמין העבודה, וקל להגדיר חלוקת אחריות.
  3. החוזה הוא עם גורם אחד.
  4. לקבלן הראשי יש השפעה ומנהיגות כלפי קבלני המשנה. כיום חשמלאים, שרברבים ורוב בעלי המלאכה אינם שכירים של הקבלן הראשי אלא עובדים של קבלני משנה, הקשר בין הקבלן הראשי לבעלי המקצוע קרוב יותר מהמשתמע מהחוזים וההסכמים שביניהם, כי אותו קבלן ראשי הוא מקור הכנסה קבוע עבורם, הם כבר עבדו איתו בפרויקטים דומים ומצפים להמשך הקשר. בעבודה מול יזם, ההתקשרות היא חד פעמית, לצדדים יש פחות מחויבות לאינטרס המשותף – לעשות פרויקט יפה.
אם למשל דלת כלשהי לא נסגרת כראוי, הנגר טוען שהקיר העקום הפריע לו להרכיב את הדלת כראוי, הדלת ניזוקה כי מישהו השתמש בדלת בתור פיגום, שעובי הטיח בצד אחד לא מתאים לקרמיקה בצד השני ושאר תירוצים, כולם נכונים. קבלן ראשי מסוגל לטייח (תרתי משמע) את הטעות של הבנאי, או להחליט שבפעם זו הפתרון הזול הוא להטיל על הנגר להתאים משקוף מיוחד. יזם שקשריו עם הנגר הם לפרויקט אחד, יתקשה להזיז אנשים.
  1. פשוט ונוח לתת משוב לקבלן ראשי אחד מאשר לגורמים רבים. לנהל רישומים ביומן עבודה אחד מאשר בכמה יומנים. לקבלני משנה קטנים קל להתחמק ממילוי יומן עבודה. הפיקוח הוא על כלל המוצר, לעומת זאת אם מוצר מסוים פוצל בין כמה מבצעים המפקח צריך לבדוק כל אחד מהם לחוד (זרם חלש של המים החמים, מעורבים פה קבלן האינסטלציה, מתקין דודי-השמש, ואולי הבעיה נובעת מכך שהרצף קימט את הצינור המוליך לדוד).
בדוגמה של הדלת (סעיף 4 לעיל), ובמקרים רבים אחרים, למפקח יש עבודה רבה יותר, במקום לבדוק את התוצאה הסופית - האם הדלת נסגרת כראוי, עליו לבדוק את כל שלבי העבודה.
  1. קשה לתמחר שינויים מול הרבה קבלנים. חשבת ששילמת לחשמלאי עבור הוספת מנורה, והנה יש גם תיקוני טיח, וכאשר חצבו עבור מובל החשמל פגעו בצינור מים וכו` וכו`.
  2. קבלן ראשי מקבל אחריות על הסדר והניקיון באתר. פינוי פסולת היא תהליך יקר. אם אין אחראי יתבזבז כסף בפינוי לא מבוקר של אשפה.
  3. קבלן ראשי נושא עפ"י חוק באחריות לבטיחות באתר. הוא מהווה כתובת ברורה של הביטוח.
  4. בהעדר קבלן ראשי כללי - תהליך המסירה וסגירת הפרויקט, הוא מול גורמים רבים.
  5. ברור מי אחראי להוצאת אישורי רשויות ובמיוחד הבעייתי ביותר – טופס 4
  6. דברים לא נופלים בין הכסאות, ללא קבלן כללי יש צורך במאמץ ניהול ובמומחיות מיוחדת כדי לאתר נושאים העלולים להישאר "בלי אבא", ולטפל בהם.  
3. יתרונות הפיצול לכמה קבלנים
  1. קבלן כללי "גוזר קופון" מכל קבלן משנה - השווי של "הקופון" נשאר אצל היזם.
  2. יש בידי היזם ומנהל הפרויקט שליטה טובה יותר בתוצאות.
  3. אפשר במהלך הבניה להחליף קבלנים שהיזם אינו מרוצה מעבודתם. קשה להחליף קבלן ראשי שכבר החל עבודתו, קשה לגרום לו לסלק אחד מקבלני המשנה שלו.
  4. בחירת חומרים וכלים היא בידי היזם.
  5. אם מסיבות שונות, מחסור במזומנים או שינויי תכניות, היזם גורם לעיכוב בעבודה, עליו לפצות את הקבלן הראשי - ראה נושא עיכוב בביצוע ב חוזה המדף הממשלתי. בעבודה מול קבלנים רבים אפשר להערך מראש ע"י פיצול החוזים והעבודות באופן המאפשר נקודות עצירה לפרויקט.
  6. אפשר להוציא את מכרזים בשלבים ולפצל ביצוע לאורך הזמן בהתאם לתזרים המזומנים (ראה פרק 4 סעיף 6 ו-7, ופרק 5 סעיף 3)
  7. לעתים, היזם (או מזמין העבודה) מכניס קבלני משנה שלו, כגון נגר למטבח ולריהוט, מתקין מזגנים, ככל שהמבנה מורכב יותר, יש יותר קבלני משנה. פרויקט מפוצל ערוך לטפל בקבלני משנה נוספים.
  8. בכל פרויקט, סיום השלד הוא אבן דרך חשובה, אם קבלן השלד אינו קבלן כללי, מועד הסיום מוגדר וברור, אין לו אופציה להשלמה תוך כדי עבודת קבלנים אחרים, הוא לא יוכל לטייח פגמים, ולכן קל יותר לתבוע ממנו שלד מדויק ונקי. דבר המשפיע לטובה על עבודתם של האחרים. המכרזים למערכות יעילים יותר כאשר אפשר להראות לכל קבלן את השלד עליו יעבוד.
  9. פרויקט מפוצל (ראה סעיפים 5 ו-6 בפרק זה וסעיפים 6 ו-7 בפרק הבא) מאפשר עבודה בטור.  
4. נושאים לטיפול בעבודה מול קבלנים רבים

1. לקבוע מראש מי ממלא את הפונקציות להן דואג קבלן ראשי כללי :
1.1. ניהול שוטף ויומי של העבודה.
1.2. תאום בין העובדים בשטח.
1.3. רכישת חומרים, הזמנת ציוד וכלי עבודה.
1.4. מינוי ממונה בטיחות.
1.5. סדר, ניקיון, פינוי פסולת.
1.6. אספקת חשמל ומים.
1.7. משרדים, שירותים, חניה.
1.8. שמירה.
1.9. חלוקת משאבים באתר הבניה : שימוש בעגורן, מקומות אחסון, נתיבי גישה לאספקת חומרים וסילוק פסולת.
2. מינוי מנהל עבודה. בשלב השלד מנהל העבודה וממונה בטיחות יהיו מטעמו של קבלן השלד.  לפי החוק גם התקנת מערכות, היא פעולת בנייה המחייבת המצאות מנהל עבודה קבוע. ראה : תקנות הבטיחות בעבודה (עבודות בנייה) התשמ"ח – 1988 פסקה 2 וכן פקודת הבטיחות בעבודה (נוסח חדש), תש"ל 1970 – 1 פרק ההגדרות.
3. אחריות חוקית : סעיף 6 ל תקנות הבטיחות בעבודה שצוטט במבוא מעביר את האחריות למזמין העבודה.
4. משני הסעיפים הנ"ל נובעת המלצה לרכוש מטריית ביטוח המכסה את כל המעורבים (גם את מכשירי החשמל של השכן ממנו משכת כבל מאריך). זה כדאי בפרויקט בו יש קבלן ראשי אחד, כי הביטוח של הקבלן הראשי אינו מכסה את המתכננים ואת היזם, וזה הכרחי בפרויקט בו יש קבלני משנה רבים ואין אפשרות מעשית לחלק אחריות. מכיוון שיש חפיפה בין מקרי ביטוח שונים, העלות הכוללת של ביטוח מקיף אחד קטנה מסך עלויות לביטוח כל הצדדים.
5. המפרטים והתכניות. כל קבלן משנה מקבל מפרט אחד בלבד, המתייחס לתחום המקצועי שלו. המפרטים והתכניות צריכים להתייחס לא רק למלאכות אלא גם לקשרי הגומלין בין פעולותיהם של בעלי המקצוע השונים. כך למשל יש להגדיר אופני מעבר דרך רכיבי השלד, התחברות אליהם או תליה עליהם; להגדיר חיבורי הארקות גם של מערכות מתח נמוך מאד (כולל הארקת דלתות), להגדיר אספקת החשמל למזגן, ואת ניקוז המים ממנו. אם היחידה החיצונית של המזגן תלויה מתחת לסורג החלון, יש להגדיר את עבודת המסגר המפרק ומרכיב את הסורג. המפרט או החוזה יגדיר את האופן בו כל קבלן מגן על עבודתו מפני פגיעות, וכיצד אינו פוגע בעבודתם של אלו שקדמו לו. פקקים על צינורות פתוחים, אחריות של הטייח לשלמותם של הפקקים וכד`.
6. בדומה לסעיף הקודם, התכנון צריך להיות מודולארי ככל האפשר - הפרדה של מערכות ופונקציות כדי לקבל מינימום של עבודה במקביל ומינימום הפרעות. לכל מערכת יוקצה המרחב שלה, צנרת וחיווט יועברו בפירים, בתעלות, ובשרוולים נפרדים. ע"יכ מצומצם הצורך בתאום בין קבלנים שונים, מושג שיפור בתחזוקתיות של הבניין ובאפשרות לבדוק, לפקח ולתקן רכיבים שונים. בבניה למגורים נהוג להטמין צנרת בתוך עמודי השלד, מתחת לריצוף או בתעלות חצובות בקירות; זה מקובל אבל מקשה על ניהול פרויקט המפוצל בין כמה קבלנים.
7. חלוקת משימות לקבלני משנה לפי שלבים -  המשימות של כל קבלן בפני עצמו מוגדרות בתכניות ובמפרטים, אולם פיצול של המשימה אינו מוגדר. החשמלאי למשל עובד בשלב השלד (הארקת יסוד, מובלים ביציקות), את העברת מובלים בקירות הוא מבצע לפני הטיח. קשיים בהשחלת מוליכים עלולים לחייב עבודה חוזרת של טייח. אביזרי חשמל או לפחות הכיסוי החיצוני שלהם יש להרכיב רק אחרי עבודות הצבע, ועל מה שהורכב לפני צבע צריך להגן עם טייפ הגנה וכד`. המפרט צריך להגדיר עבודה של החשמלאי לפני ואחרי עבודות צבע, טיח ועוד.
8. החוזים עם קבלני משנה והמפרטים צריכים להגדיר את החפיפה ביניהם ואת חלוקת האחריות.
9. הכנת לוח זמנים מפורט. בכל פרויקט רצוי לדרוש מהקבלן הראשי להכין לוח זמנים, ולבדוק אותו, בפרויקט מפוצל זה הכרחי, על היזם לדאוג להכנתו.  
אני ממליץ על שיטת גאנט. רשימת המשימות צריכה להיות שלמה, על מנת שתוכל לשמש גם כרשימת ביקורת (Check List), שתפקידה למנוע השמטת משימות וכתוצאה עבודות תיקון ועבודות חוזרות. כך למשל בקיר גבס נפצל את המשימה לפחות ל- 3 שלבים: 1. שלד, 2. דופן אחת, 3. סגירת הקיר. אחרי שלב 2 תבוא רשימה של כל מה שסגור בתוך הקיר : בידוד, צנרת ומובלים למים, חשמל, טלפון, אינטרקום, הקשחות וחיזוקים לתליית אסלות, כיורים, טלוויזיה מדפים וכד`. במקרה אופייני מספר השלבים בגאנט יהיה כמספר המערכות שבקיר + 3. תוצאה חשובה של הכנת גאנט כזה, היא שתצוף השאלה איזו דופן תורכב ראשונה, התשובה תלויה בצורת ההרכבה של המערכות העוברות בקיר. הגאנט צריך לכלול את זמני התגובה של קבלנים שונים, כך למשל, חדרים רטובים יש לאטום לפני שנכנס לשם השרברב, וגם אחריו, את הזמן העובר מרגע שהודעתי לקבלן האיטום שאני זקוק לשירותיו ועד שהוא מגיע, יש להוסיף ללוח הזמנים, קבלני המשנה התלויים בו צריכים להביא זאת בחשבון.
10. בכל פרויקט יש יתרון להתחיל את הביצוע עם הפיתוח, ובמיוחד בכל מה שקשור להתחברות לסביבה או לתשתיות. לא רצוי לחכות לסוף הפרויקט ולגלות שמפלס היציאה של הביוב מהבניין נמוך מהביוב העירוני; שצריך 3 מדרגות בצד המדרכה ואין מרווח לרמפה לעגלות. בפרויקט מפוצל יש לכך חשיבות מיוחדת.
11. בקרת איכות, ופיקוח – ראה פרק 6.
 
 
5. שיקולים נוספים

המשימות הרבות שמניתי עד עתה, עלולות לקזז ולשחוק את היתרונות של פיצול העבודה למספר קבלנים. בשלב זה של המאמר, סיכום ביניים הוא שעבודה מול קבלן "עד מפתח" היא שיטה עם פחות כאב ראש ולכן יש לשקול את הגורמים הבאים :
  1. היזם (או נציגו) נמצא ממילא באתר לעתים קרובות. לצורך קביעת מיקום של שקע, מפגש עם האדריכל או תשלום לשרברב.
  2. על היזם לתת תשובות לבעיות בשטח. כל תכנית, טובה ככל שתהיה, היא נושא לפרשנות, כך שבאופן רצוף יש לטפל בניגודי אינטרסים של המקצועות השונים, קבלן ראשי יפתור ניגודים וסתירות כאלו בפתרון המיטבי עבורו, ולא תמיד המיטבי עבור היזם.
  3. פיצול העבודה למספר קבלנים מחייב הוצאת מספר מכרזים, ומספר חוזים, ואת אלו אפשר לפצל לאורך זמן.  האפשרות לפצל לפי זמן היא יתרון הן מבחינת התאמה לתזרים מזומנים והן מבחינת הקלה על ניהול הפרויקט (ראה פרק 3 סעיף 6). למשל : מכרז לעבודות חשמל בשלב השלד, ומכרז אחר להתקנת מערכות חשמל. זהירות : הקבלן השני עלול להתקע (או לטעון שנתקע) בעת השחלת חיווט דרך המתעלים שהכין קודמו.  
6. פיקוח ובקרת איכות

תפקידו של המפקח הוא נושא למאמר (או ספר) בפני עצמו, בפרק זה אתייחס להבדל בשיטת ניהול הפרויקט.
המפקח הוא גם נציגו של היזם בשטח. בפרויקט שפוצל בין מספר קבלנים עלול המפקח להיסחף למקום בו צריך להימצא מנהל העבודה מטעם קבלן ראשי או מהנדס הביצוע שלו.

יש ניגוד אינטרסים בין היזם ובין המבצעים, ולכן המפקח צריך להישאר במקום בו הוא מייצג את האינטרסים של היזם ושל המתכננים מטעם היזם, אם ההפרדה הזו לא נשמרת, המפקח עלול להיכשל בתפקידו.

השוני בשתי שיטות הניהול מתבטא בכך שבפרויקט מפוצל המפקח עובד מול יותר גורמים, ובמקרה של אי התאמה עליו לאתר את הקבלן שגרם לאי ההתאמה.

בדוגמה עם הדלת, המפקח צריך לבדוק את הפתח שהוכן בידי הבנאים, לבדוק שנית לאחר טיח, לבדוק את המשקוף העיוור, את מסגרת המשקוף הסופי, ורק בסוף יוכל לבדוק את השילוב של הדלת בתוך המשקוף. בפרויקט עם קבלן ראשי כללי, מספיקה בדיקה אחת של הדלת המורכבת.
אלא שאם אי התאמה מתגלה בשלב מאוחר, סביר שכמה מהמואשמים, בצדק או שלא בצדק, יטענו "המפקח היה פה כשהרכבנו / טייחנו / בנינו והוא לא אמר כלום", ובמקום להשלים עם פגם שכעת תיקונו יקר, המפקח היעיל יגלה את הפגם בהתחלת התהליך. גורם אפשרי לפגם, זה למשל מידה לא ברורה בתכנית, הגורמת לפספוס של הבנאי ולתחילתה של שרשרת לקויים.
 
שלש סיבות לכך שהיקף עבודת הפיקוח כמעט ואינו מושפע מפיצול :
  1. אי ההתאמות בהן הקבלנים נתקלים ומתנגשים זה בזה, לא פעם ע"ח היזם או המפקח, דומות לאלו בהם נתקל קבלן כללי, חלק מהם נובעות מהתכנון או יכולות היו להימנע ע"י תכנון שונה. העובדה שבפרויקט מפוצל כל קבלן נושא באחריות נפרדת, עוזרת לכך שבעיות עולות מוקדם יותר, ואז הטיפול קל וזול יותר. הפעלת המתכננים לסיוע בפתרון בעיות, מוצלחת יותר ככל שהטיפול מוקדם יותר.
  2. עבודת המפקח משולבת בפיקוח העליון של היועצים והאדריכל, וזה בד"כ נעשה לפי מקצוע, כך שבפועל קיימת חפיפה, כמעט שלמה, בין תחומי הבדיקה לתחומי הביצוע.
  3. פיקוח נכון ויעיל בודק את השיטה, בדיקת התוצאות נעשית רק באופן מדגמי. הדרך אינה לבדוק כל אריח (או כל ברז) בפני עצמו. אם הרצף משתמש בפלס מתאים, יודע מאיזו פינה של החדר להתחיל את הריצוף, מייצב את החול ע"י הוספת מלט בכמות הדרושה, קובע את מפלס הריצוף בהתאם לאילוצים בשטח (סף ממ"ד) – זו התחלה המבטיחה תוצאות טובות. אם השרברב מבין את הסימונים ע"ג הצינורות בברז פרח (פסים כחולים על הצינור הקר ואדומים על הצינור החם) הוא כנראה לא יחליף את חיבורי החמים והקרים.

כדי להקל על עצמו, וליעל את עבודתו, יכין המפקח רשימה של גורמים המשפיעים על האיכות ויבדוק שנעשות ההכנות הדרושות.

 
 
7. סיכום

פיצול פרויקט למספר מבצעים מזמן אפשרויות לחסכון בעלות ולשיפור האיכות. הוא מחייב השקעת משאבי ניהול גדולים יותר ע"י היזם, עבודה נוספת בהכנת חוזים, תכניות ומפרטים ודורש מקצועיות מעולה של המפקח.
 
אם היזם ואנשי הניהול מטעמו אינם "בקטע הזה" של ניהול פרויקט בניה, המטלות הכרוכות בכך הם עבורם כאב-ראש הפוגע בתפקידיהם האחרים, הדבר הנכון עבורם הוא הוצאת העבודה למי שזה מקצועו.
 
מי ששואב הנאה ממעקב אחרי צמיחת הבניין, מלימוד חוזים ודו"חות, מעיון בשרטוטים ותמונות ומהשתתפות בתהליך מימושם לכדי `שלמת בטון ומלט` – יעדיף פרויקט מפוצל.
 
 
8. מקורות
  1. תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות)
  2. תקנות הבטיחות בעבודה (עבודות בנייה), התשמ"ח – 1988
  3. פקודת הבטיחות בעבודה (נוסח חדש), תש"ל1970 - 1
  4. אורי גורביץ, ניהול הבניה, פורסם לראשונה באתר www.constructor.co.il
  5. צוות מכללת בילידינג, קבלן הבניין - חוברת קורס בנה ביתך בתבונה, מרכז הבנייה הישראלי, בילדינג, געש 2005
  6. ערי גושן, השחקנים המעורבים במעשה הבנייה, סדרת מאמרים במעריב, מוסף בתים וגן, סוף 2008 התחלת 2009
  7. אבי גנח, השחקנים בשדה הבנייה , אתר www.CivilEng.co.il
  8. א.לויפר, א.ורשבסקי, י.רוזנפלד, ר.נבון; מדריך לתכנון הביצוע של פרוייקטי בנייה; המכון הלאומי לחקר הבנייה, הטכניון 1993
  9. א. בן-עזרא, המדריך השלם לשיפוץ הבית, בחירת בעלי מקצוע
  10.  צבי רז (עורך), גוף הידע בניהול פרויקטים, המדריך לאנשי המקצוע, מהד`3 , מטר 2007. זהו תרגום של PMBOK Guide – A guide to the Project Management Body of Knowledge
  11. Building Design and Construction Handbook, 6th ed., McGraw-Hill 2000 - שני הפרקים הראשונים.