דעה: "קבלן עם משקפיים" - גל להב חצור

על המילה שמטשטשת את הגבול בין התכנון לביצוע – ועל האחריות שנשארת אצל מתכנן המבנים הישראלי

מבוא "תשאל את הקונסטרוקטור"

ייתכן ומדובר בתפיסה מאד אגוצנטרית של המציאות, אך יצא לי להיתקל במעלה הדרך בלא מעט סיטואציות הנדסיות שבהן סימן השאלה הווירטואלי (או הפיסי) הופנה כלפי מתכנן המבנים – גם כאשר הסוגייה שעל הפרק לא השתייכה באופן קלאסי להנדסת מבנים (Structural engineering).

לעתים מדובר בסוגיות השייכות באופן מובהק לדיסציפלינה או בעל תפקיד אחר בענף: תיאום תכנון, תיאום מערכות/תשתיות, פתרונות ניקוז, תכנון גיאומטרי, בטיחות, בעיות הקשורות בביצוע ועוד שלל דוגמאות. ובכל זאת, פעם אחר פעם עולה תשובה דומה: "תשאל את הקונסטרוקטור"/"זה באחריות הקונסטרוקטור".

במאמר זה אנסה לסקור, באופן שיטתי למחצה – בסיועו של ידידי הצ'אט באיתור חלק מהמקורות – כיצד השימוש במונח הכה שגור בענף משקף, ואולי אף מסייע לשמר, תפיסה רחבה במיוחד של תפקיד מתכנן המבנים הישראלי; תפיסה שהפכה את איש המקצוע בעל השם ה"מקולל" לבעל אחריות – וסמכויות – רבות מכפי שהוכשר, או אולי התכוון לקבל עצמו.

אז מי הוא בעצם הקונסטרוקטור? כשעברות שם המשפחה (המקצוע) לא עובד כל כך

נתחיל מהסוף, איפה שהשם מופיע בפירוש בהגדרות התקן – EN1090-2 (לפני שאתם קופצים, את המקור הזה אני הצעתי) – Execution of steel structures and aluminum structures:  

3.4. Constructor – person or organization executing the works

בעברית: "בנאי – אדם או ארגון המבצע את העבודות"; והמשלים שלו:

3.7 Execution – activity performed for physical completion of the works

בעברית: "ביצוע (לא הוצאה להורג) - עבודה המתבצעת לצורך השלמתן הפיזית של העבודות"; אפשר לסיים כאן, אבל אתן עוד מספר דוגמאות מתקנות של מדינות אחרות לבעל התפקיד בעל השם (או שם קרוב) מהנדס מבנים (Structural engineer) או מתכנן (Designer):

בריטניה Contractor מול Designer

בתקנות הCDM משנת  2015 [1] בסעיף 2.1, אפשר לראות את ההגדרה של Design ו-Designer:

• תכן – כולל שרטוטים, פרטים, מפרטים וכתבי כמויות (כולל פירוט הסעיפים והחומרים) הקשורים למבנה, וכולל חישובים שהוכנו למטרות התכן.
• מתכנן – כל אדם (כולל לקוח, קבלן או אדם אחר בתקנות אלו) אשר בתהליך הקמה או בקיום של עסק: מכין או מעדכן תכנון; או מנחה אדם תחת שליטתו לעשות תכנון של מבנה... או שתכן הוכן תחת הנחייתו.

ניתן לראות שכאן דווקא גם הקבלן יכול לעשות את תפקידיו של המתכנן כל עוד הוגדר כך, והגדרת הקבלן היא די מובנת מאליה, אך אביא אותה כאן לצורך ההבהרה: קבלן – כל אדם ... אשר בתהליך הקמה או בקיום של עסק מבצע, מנהל ומבקר עבודות בנייה.

ניתן לראות אם כך כבר מכאן, שהקבלן יכול להיות אף מוגדר כמתכנן, אך האחריות הנובעת מתפקידו כקבלן – לביצוע ניהול או בקרה על עבודות הבניה – נשארת מוגדרת בתפקיד. גם בחובות (Duties) אחר כך (סעיף 9), החובה על בטיחות המשתמשים היא ברמת התוכנית והמסמכים המנחים (ולא במסגרת בקרה על הביצוע).

ניו סאות' וויילס (דרום-מזרח אוסטרליה) Design practitioner מול Building practitioner

במדינת ניו סאות' וויילס באוסטרליה החלוקה אף מפורשת יותר. בתקנות בעלי המקצוע בתחום הבניה והתכנון ([2]Design and building practitioners regulations [3]/Act) מוגדרים: מתכנן (Design practitioner) – אדם המכין תכנון תקני; בנאי (Building practitioner) – אדם המסכים תחת חוזה או הסדר אחר לעשות עבודת בנייה, או אם יותר מאדם אחד עושה את עבודת הבנייה, אז הוא הקבלן הראשי (Principal contractor) של עבודה זו; ויספק הצהרת תאימות בנייה (building compliance declaration). מעבר להגדרה, החוק מטיל על הבנאי חובה מפורשת לנקוט את כל הצעדים הסבירים כדי שעבודת הבנייה תבוצע בהתאם לתכנון שלגביו ניתנה הצהרת תאימות תכנון (Design compliance declaration) וכן כדי שהעבודה תעמוד בדרישות קוד הבנייה והדרישות הרלוונטיות האחרות (סעיפים 21-22 לחוק).

מתכנן בתחום הנדסת המבנים (Design practitioner - Structural engineering) – בין רשימה ארוכה מאד של מתכננים – ראו איור) הוא: אדם שיכול לתכנן או לעדכן תכנון בתחום של הנדסת מבנים, ונדרש לתת הצהרת תאימות תכנון. ההגדרות גם מגדירות מהו מהנדס מקצועי – בתחום המבנים (Professional engineer—structural): מהנדס אשר עושה עבודת הנדסה מקצועית (Professional engineering work) כאדם שיכול לבצע עבודת הנדסה מקצועית (עבודת הנדסה הדורשת או מבוססת על עקרונות הנדסיים ומידע לתכנון, בנייה, ייצור, תפעול או תחזוקה הקשורים להנדסה), בתחום הנדסת המבנים. החוק אף מחריג מהגדרת עבודת הנדסה מקצועית עבודה המתבצעת רק לפי מסמך המגדיר מראש את הפרוצדורה או הקריטריונים לביצועה, ואינה דורשת שימוש בחישובים מדעיים מתקדמים (כן כן, אנחנו גם מחשבים את המבנים שאנחנו מתכננים, ואלו בדרך כלל מבוססים על פיתוחים מדעיים ומחקרים, למי שתהה).

בנאי מחולק למספר קטגוריות (כמו קטגוריות של קבלנים בארץ), ועבודת בנאות (Building work) מוגדרת כעבודה הכוללת בתוכה תיאום או פיקוח על: בנייה (Construction) של בניין מטיפוס כלשהו הנמנה על ידי התקנות, שינוי בבניין כנ"ל, תיקון או שיפוץ של בניין כנ"ל. הצהרה על תאימות הבנייה מוגדרת כהתאמה לתקנים, דרישות התקנות, פעולות דרושות כדי להתאים לתקנים והתאמות אם אין התאמה והתאמה לתכנון, בעוד הצהרה על תאימות תכנון (design compliance declaration) מוגדרת כהצהרה על תאימות לתקנות הבנייה, תקנות אחרות ותקנים ייחודיים לעבודת הבנייה. חשוב במיוחד, שבמסגרת הצהרת תאימות הבנייה נדרש הבנאי להצהיר גם האם עבודת הבנייה בוצעה בהתאם לתכנון התקני הרלוונטי והאם הוכנה על ידי מתכנן מקצועי. כלומר, החוק אינו מסתפק בכך שהמתכנן מצהיר שהתכנון תקין – הוא מטיל על המבצע חובה נפרדת להצהיר שהביצוע בפועל תואם את אותו תכנון והאם הוא תכנון תקני.

מהאמור לעיל ניכרת הפרדה ברורה יחסית בין האחריות לתכנון לבין האחריות לביצוע. המתכנן מצהיר על התאמת התכנון, ואילו הבנאי נדרש לקבל את התכנון והצהרת התאימות הרלוונטית, לנקוט צעדים סבירים כדי שהעבודה תבוצע בהתאם להם, ובהמשך להצהיר אם העבודה אכן נבנתה בהתאם לתכנון. במילים אחרות, גם כאשר מהנדס מבנים עשוי לעסוק בעבודה הנדסית הקשורה ישירות לבנייה עצמה, החוק אינו מבדיל בין מעורבות הנדסית בביצוע לבין האחריות לביצוע העבודה.

הייתי שמח להלאות אתכם בתקנות נוספות מהעולם, אך בארה"ב התקשיתי למצוא הפניות לחקיקות עם הפרדה ברורה הממחישה את הנקודה, ויש שונות גדולה בין המדינות השונות (51 מדינות), ובשפות אחרות ישנם קשיי תרגום די ברורים שבעקבותיהם הייתי נאלץ להסתמך יותר מדי על הצ'אט להקשר של הסעיפים הספציפיים. בהמשך אגע בתקנות הישראליות ובהתפתחות שלהן, בעיקר על רגע אירועים מכוננים.

איור  1 - רשימת המתכננים מתוך התקנות

איך הגענו לכאן? גלגול התקנות הישראליות - פיהוק רגולטורי בעברית – אבד בתרגום

המסגרת הישראלית – חוק המהנדסים והאדריכלים – בנויה מעט אחרת, ובעיקר לקונית יותר. במקום להגדיר בנפרד שורה של בעלי תפקידים לפי אופי הפעולה — תכנון, ביצוע, בקרה ופיקוח — חוק המהנדסים והאדריכלים ותקנות ייחוד הפעולות נשענים בעיקר על חלוקה לענפים ולמדורי רישום, ולכל מדור מוצמד סל פעולות שמותר או מיוחד לבעליו.

בניגוד לניו סאות' וויילס, שם קיימות קטגוריות נפרדות למתכנן מבנים (וגם למתכנני מערכות כיבוי אש, מעליות ועוד), למהנדס מקצועי ולמבצע, בישראל החלוקה המקצועית קיימת בעיקר דרך מדורי הרישום והתפקידים המקצועיים. סל הפעולות עצמו נותר רחב יחסית, ואחריות רבה חונה אצל האדריכל ומהנדס המבנים בעלי הרישיון. בפועל קיימים כיום בענף בעלי תפקידים נוספים — מתאם תכנון, מתאם מערכות, מפקח, מהנדס ביצוע — אך לא תמיד קיים עבורם ייחוד פעולות מקביל וברור.

באשר למדורי הרישום — שמתברר כי הם רבים מספור[4] אלו צצו עם השנים כמו פטריות אחרי הגשם. למרות ריבוי המדורים, ייחוד הפעולות המשמעותי נותר מרוכז במספר מצומצם יחסית של תחומים, ובראשם אדריכלות והנדסת מבנים, ובתחומים מסוימים גם אצל מתכנני כבישים בפרויקטים בתחום כבישים ותשתיות.

אשווה כאן בין כמה מונחים כדי לשעמם אתכם עוד קצת:

טבלה 1  - השוואת מונחים בין התחומים השונים

ייחוד הפעולות של מהנדס מבנים רשוי — או, בניסוח המדויק יותר, מהנדס רשוי במדור מבנים — כפי שהוא קיים כיום, הוא בעיניי מעין מאובן רגולטורי. הוא נושא עמו את תפיסת התפקיד הרחבה של התקנות הישנות, מתקופה שבה ההנדסה האזרחית הייתה מרוכזת במספר קטן בהרבה של מסגרות מקצועיות, והאחריות רוכזה בהתאם אצל מספר מצומצם יותר של בעלי תפקידים (כדי שעורכי הדין יוכלו לגבות שכר טרחה כשצריך להחליט מי אשם).

עם השנים התפצל הרישום לענף ולמדורים מקצועיים מפורטים יותר — ממדור הנדסה אזרחית רחב למדורים ייעודיים, ובהם מדור מבנים. במקביל נוצר בהנדסת מבנים גם מסלול רישוי מובחן הכולל ניסיון מקצועי, התמחות ובחינה, ונוצרה הבחנה ברורה יותר בין עצם הרישום בפנקס לבין קבלת רישיון. אם לנסח בחופשיות את התגלגלות המערכת: בעבר היה די בכך ש"מי שעסק במקצוע יכול להירשם"; בהמשך נוספו דרישות התמחות ודיווח; ובגרסה המודרנית נדרשת התמחות של שלוש שנים אצל מאמן רשוי ומוכר, דיווחים סדורים ומעבר בחינת רישוי.

מהיכרות עם העבר, לדעתי המאובן ההיסטורי הזה אינו מקרי. השינוי הראשוני נועד להסדיר את הרישוי בצורה ברורה יותר, ואילו השינויים המאוחרים יותר נבעו מאירועים מכוננים שחשפו את ערוותו של ענף הבנייה — הן בכשלים הנדסיים והן בכשלים ארגוניים. אלא שבמקום לפתור את הכשלים האלה מן היסוד, נוספו מדורים מקצועיים ללא ייחוד פעולות ממשי, ובעלי התפקידים בענף לא הוגדרו באופן מספק, עם תחומי אחריות וסמכות ברורים הקבועים בחוק.

אסון ורסאי – ועדת זיילר. אבות אכלו בוסר, שיניי בניהם תכהנה (והאבות ימשיכו להנות מהפירות?)

היו שני אסונות משמעותיים בשנות התשעים (גשר המכבייה) ובתחילת שנות האלפיים (אסון ורסאי), אשר האחרון שבהם הוביל לוועדת זיילר שבעקבותיה שונה באופן משמעותי הרישוי, אחריהם גם הגיע אסון חניון הברזל (2016) שבו נהרגו מספר לא מבוטל של אנשים (גדול מאפס זה מספיק). כדי להמחיש את הגמלוניות והאירוניה שבניסיון התיקון, אחד ממתכנני המבנים שאשמתם הוכחה באסון גשר המכביה עודנו מאמן המופיע ברשימה הרשמית של המאמנים.

אלא שוועדת זיילר, שהוקמה בעקבות אסון ורסאי, לא הסתפקה בחיפוש אחר האדם שעליו אפשר להצביע בסוף האירוע. הוועדה זיהתה כשל מערכתי לאורך שרשרת התכנון והביצוע כולה, וכינתה את המערכת הקיימת "המעגל השוטה". במקומה היא ביקשה ליצור "מעגל חכם" – מערכת שבה לא רק יודעים מי אשם אחרי שהמבנה נופל, אלא מגדירים מראש מי רשאי לעשות מה, איזו הכשרה נדרשת ממנו, מי בודק אותו ועל מה בדיוק הוא אחראי. שלוש אבני יסוד עמדו במרכז השינוי: קוד בנייה אחוד, מכוני בקרה, והסדרת כשירויות של בעלי תפקידים בענף. האחרונה מעניינת אותנו במיוחד. הרעיון היה להסדיר את בעלי המקצוע המשתתפים בתכנון ובבנייה לפי השכלה, ניסיון, ידע וכשירות – ובמילים פשוטות יותר: להגדיר טוב יותר את החוליות בשרשרת ולא להשאיר אחריות מקצועית כללית שמסתובבת בין המשתתפים עד שהיא נעצרת אצל מי שחתום על התוכנית.

ופה מתחילה האירוניה: יותר מעשרים שנה אחר כך, חלקים חשובים מהמעגל החכם אכן נבנו, אבל שאלת ייחוד הפעולות וחלוקת האחריות בין בעלי התפקידים עדיין לא קיבלה את אותה השלמה. כמעט עשור אחרי, ב־2015 קבע המבקר כי גם שלוש המלצות הליבה – קוד הבנייה, מכוני הבקרה והסדרת כשירויות – עדיין לא הושלמו. בלשונו, מצב הבקרה ההנדסית-טכנית על תכנון המבנים ועל הקמתם לא היה שונה במידה רבה מהמצב שהיה במאי 2001. עשרים שנה אחרי, מכוני הבקרה הוקמו וגם קוד הבניה הוסדר ברובו, אך ייחוד הפעולות נותר ללא שינוי. וזה בעיניי לב הבעיה: הרפורמה הכירה בצורך לפרק את שרשרת האחריות לבעלי תפקידים ברורים, אבל בפועל נוצרו עוד ועדות, עוד מדורים ועוד מנגנוני רישוי – בלי להשלים באותה מידה את החלוקה המהותית של הסמכות והאחריות בין המתכנן, המבצע, המפקח והבקר.

בשנת 2008, מגיע השינוי המעניין באמת לענייננו. תקנות ייחוד הפעולות עודכנו כך שבמקום הניסוח הישן, שהתייחס למהנדס רשוי במדור הנדסה אזרחית, יוחדו הפעולות למהנדס רשוי במדור הנדסת מבנים. לכאורה, זהו בדיוק הכיוון המתבקש: מקצוע ההנדסה האזרחית התפצל, נוצרה התמחות ברורה יותר, ומתכנן המבנים קיבל מסגרת רישוי מקצועית משלו. אלא שכאשר מסתכלים על סל הפעולות עצמו, מגלים שהפיצול המקצועי לא לווה בפיצול מקביל של האחריות. לצד הפעולות הצפויות ממהנדס מבנים – קביעת עקרונות המערכת הקונסטרוקטיבית, חישובי יציבות, חישובים סטטיים ותכנון – נשארו גם פעולות כגון תיאום התכנון הכולל, תיאום הביצוע הכולל, פיקוח עליון על הביצוע, קבלת המבנה ואישורו. כלומר, השם השתנה, מסלול ההכשרה התמקצע, ונוספו סביבו מדורים חדשים של ניהול, ביצוע, פיקוח ועוד – אבל החבילה ההיסטורית של מהנדס המבנים כמעט שלא פורקה בהתאם. וזה בדיוק הפער שעליו הצבעתי קודם, הרישום התמקצע; ייחוד הפעולות הרבה פחות.

אם נחזור לרגע להשוואה לבריטניה ולניו סאות' וויילס, שם החלוקה בין המתכנן, המבצע והגורם המפקח נבנית סביב תפקידים וחובות נפרדים. בישראל, לעומת זאת, חלק ניכר מאותן פעולות ממשיך להתנקז אל מהנדס המבנים (והאדריכל), גם כאשר בפועל קיימים כבר בעלי תפקידים נפרדים שעוסקים בתיאום, בביצוע ובפיקוח. כך נוצר מצב מעט משונה: מצד אחד, הענף מכיר בפועל במתאם תכנון, מהנדס ביצוע, מפקח, מנהל פרויקט (ואף מתגמל אותם היטב) ואחראי לביצוע שלד; מצד שני, התקנות עדיין משמרות אצל מתכנן המבנים סל סמכויות שמזכיר תקופה שבה אותו מהנדס אזרחי היה אמור להיות כמעט הכול מהכול. במובן הזה, "הקונסטרוקטור" הישראלי אינו רק כינוי עממי לא מוצלח. הוא כמעט תיאור נאמן מדי של תפיסת תפקיד ישנה: לא רק מי שמתכנן את המבנה, אלא מי שהמערכת מצפה ממנו להחזיק ביד גם חלקים מן התכנון, מן התיאום, מן הפיקוח ולעיתים אף מן האחריות לביצוע.

ואולי כאן טמונה האירוניה הגדולה ביותר: ועדת זיילר ביקשה לייצר מערכת שבה כל חוליה יודעת מה תפקידה ומה גבולות אחריותה; בפועל, דווקא אצל מי שאמור להיות מתכנן המבנים, הגבולות האלה נשארו רחבים ומטושטשים במיוחד.

תשאל את הקונסטרוקטור איפה כולם? בתאילנד

צר עולמי כעולם נמלה, אך הדוגמאות רבות מספור למקרים שבהם מזמיני העבודה – וכפועל יוצא גם יתר המתכננים – מרכזים חלק ניכר מסמכויות התכנון אצל מהנדס המבנים.

דוגמה ראשונה: בפרויקטים בתחום התשתיות קיימות אצל חלק מהמזמינים דרישות שלפיהן פרטי ביצוע ותכנונים של דיסציפלינות אחרות יוטמעו במלואם בתוך תוכניות הביצוע של מתכנן המבנים, במקום שיופקו כתוכניות עצמאיות על ידי המתכנן האחראי. כך נוצר לעיתים מצב שבו האחריות המקצועית נשארת לכאורה אצל אותו מתכנן, אך התוצר הסופי כבר אינו שלו – ובהתאם גם המוטיבציה שלו לפתור בעיות, לעדכן פרטים ולתת מענה מלא לאורך התכנון נפגעת. בסופו של דבר, סימן השאלה חוזר אל מי שמוציא את התוכנית: "הקונסטרוקטור.

דוגמה נוספת התרחשה לאחרונה בפרויקט בביצוע: בתוכניות מתכנן הכבישים ואדריכל הנוף הופיע קו קרקע מסוים, ובהתאם אליו נקבעו גם גובה הקיר ופתרון הניקוז. במהלך הביצוע התגלתה סטייה משמעותית במדידה וקו הקרקע בפועל היה גבוה במידה ניכרת. למרות הצפת הבעיה, תכנון הניקוז – שהיה באחריות המתכנן המוביל – לא נבדק מחדש כלל. בפועל ניתנו הנחיות שעקפו את התכנון הגיאומטרי והאדריכלי, משום שלא ניתן פתרון לבעיה ממתכננים אלו.

היריעה קצרה מלמנות את כל הדוגמאות, וכדי לצמצם את האפשרויות לחיכוך מעבר למה שכבר נכתב – אעצור כאן.

סיכום. פנינו לאן – השטן בפרטים הקטנים

לצערי אין פתרונות קלים, וקטונתי מלהציג פתרון קסם ברור שיפתור את כל חוליי הענף. אולם, לדעתי אפשר להתחיל בקטן: השם התמים "קונסטרוקטור" מייצג כשל תפיסתי רחב יותר בענף, אמנם יש הרבה בעלי תפקידים – אך מעט אנשים שהאחריות מרוכזת אצלם ונדרשים לתת מענה לבעיות הדרושות בפתרון. מחד, מהנדס המבנים לומד בלימודיו האקדמיים קורסים שונים על: חוזק, חומרי בנייה, יציבות ופתרונות הנדסיים לבעיות ידועות. מאידך, הוא נדרש בחיי המעשה מתוקף השם הכפוי עליו (והחוק) לתת מענה ולשאת באחריות בתחומים שונים ומשונים שאינם קיימים בתוך סל הכלים שלו.

כפי שאני רואה את הדברים, למרות שזה נראה כמו שינוי קטן, כשנתחיל לדבר אחרת ("מתכנן מבנים" במודעות דרושים לדוגמה), נוכל להתחיל להתייחס לתפקיד אותו חלקנו נושאים בממדים המתאימים לו.