הערכת תוכנית שעיקרה הגדלת אחוזי בנייה באזור מגורים

א. רקע תיאורטי

התכנון הסטטוטורי מבוצע מעיקרו על ידי הציבור, ובחלק ניכר של ארצות המערב התגבשה התפיסה לפיה הציבור גם חייב לשאת בתוצאות התכנון, לחיוב ולשלילה - לרווח ולהפסד.

כאשר ערך הקרקע מופחת בעטייה של פעילות תכנונית, קיימת גישה לפי הדברים דלעיל שעל פיה יש מקום לפיצויים, וכאשר ערך הקרקע עולה עקב פעילויות של תכנון - מי שנהנה מכך ישלם היטל השבחה.

בדרך כלל התוצאה מפעולות תכנוניות היא השבחה, ובמקרים נדירים ומיוחדים - ייגרע משהו מערך הקרקע עקב תוכנית.

היטל השבחה שכונה אז מס השבחה מעוגן בפקודת בניין ערים 1936 [נסעיפים שלא בוטלו], ולאחר מכן בתוספת השלישית של חוק התכנון והבנייה תשכ"ה - 1965 סעיף 196 א` הקובע לאמור:

היטל השבחה [תיקון התשמ"א (מס` 7)]

196 א. ועדה מקומית תגבה היטל השבחה בשיעור, בתנאים ובדרכים שנקבעו בתוספת השלישית ועל פיה.

כספי ההיטל מועברים אל הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שבתחומה מצויה התוכנית, ומטרתם של כספים אלו היא כיסוי הוצאות תכנון וביצוע התוכנית.

יש גישות שונות ומנוגדות זו לזו בהתייחסות אל הקרקע: בהיות הקרקע משאב ללא תחליף, היא מהווה סוג מיוחד של נכס [RATCLIFFE, 1976], ויש הרואים בחוקי היובל התנ"כיים את המקור לגישה זו. טעות בידם; התורה מעולם לא שמה מול עיניה העשרת הדל על חשבון עושק העשיר, והנכון הוא כי חוקי השמיטה המתייחסים לאדמה חקלאית בסך הכול מסדירים הכחרת קרקע למטרם עיבודה לתקופה מוגבלת של זמן, ובתום התקופה הקרקע חוזרת לרשות בעליה. מלכתחילה ישנה התחשבות במניין השנים שבין החכרת הקרקע לבין מועד פדיונה בשנת השמיטה...[בן עזרא,2008].

לעומת זאת, אפשר למצוא בסיס שורשי לגישה זו של התייחסות ערכית אל הקרקע, כמשאב ייחודי ובלבדי, אצל האינדיאנים שנאחזו בקרקע מסיבות מיסטיות ואחרות ונמנעו מלמוכרה בעד סכומי עתק שהוצעו להם על ידי אילי הון [נפט] מודרניים.

לפי גישה אחרת, אין דינה של הקרקע שונה מדין כל משאב אחר ולגבי ההשפעות של פעילויות תכנון על ערך הקרקע - קיימת התחשבנות בין כספי הקהילייה המופקדת על התכנון וכפועל יוצא מכך על שינויים בערך הקרקע לבין בעלי הקרקע ו/או המחזיקים בה, באמצעות של מערכת חוקים ותקנות המסדירים את אופן ההתחשבנות. ראה מראה מקום מס` 2 - מאמרה של ר` אלתרמן בעניין זה.

ב. משמעות הגדלת אחוזי הבנייה באמצעות תוכנית

מצורף להלן מודל קיברנטי [תשריט מס` 1] המתאר את ההשפעות השונות שנגרמות עקב הגדלת אחוזי הבנייה:

הערות בשולי המודל הקיברנטי

1. הגדלת אחוזי הבניה באזור מגורים מהווה משוב חיובי ביחס לתכנון וביצוע בתחום הבניה - דבר שהוא גורם ישיר להגברת התעסוקה בענף הבניה בתחום התוכנית.

2. הגדלת אחוזי הבניה באזור מגורים מהווה גורם להגדלת היצע הדירות, הגברת התחרות וירידת מחירי הדירות.

ביחד עם זאת, יתכן כי מחירי הדירות בסופו של דבר יעלו בתחום התוכנית בעקבות גורמים אחרים בני השפעה על מחירי הדירות, כגון: יצירת מרכז אטרקטיבי, מוקד למשיכת רובד חברתי מסוים לתחום התוכנית, וכיוצא בזה. השפעות נוספות אלו לא מבטלות את ההנחה הכלכלית כי הגדלת היצע תורמת לירידה במחירים.

ראה להלן תשריט מס` 2.

3. הגדלת אחוזי הבניה מזמינה תכנון מוגבר, ובעטיו - הזרמת כספים בצורת אגרות בניה והיטל השבחה לקופת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה. יובהר: בתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה - 1965 נאמר כדלקמן:

יעוד ההיטל (תיקון התשנ"א)

13. סכומים שנגבו כהיטל מיועדים, אחרי ניכוי הוצאות הגביה לרבות הוצאות של ערעור לפי תוספת זו, לכיסוי ההוצאות של הועדה המקומית או של רשות מקומית אשר הועברו לה לפי סעיף 12 להכנת תכניות במרחב התכנון או בתחום הרשות המקומית, לפי הענין, ולביצוען, לרבות הוצאות פיתוח ורכישת מקרקעין לצרכי ציבור, כפי שהוגדרו בסעיף 188 לחוק זה, ולרבות הוצאות שימור אתר או הפקעתו לפי התוספת הרביעית.

לפחות על פי כוונת החוק, יש בכספי ההיטל והאגרות כדי לתרום לשיפור באיכות המגורים, וחבל שלעתים קרובות הכסף אוזל בטרם הגעה אל פעולות המהוות את תכלית החוק בעניין זה.

4. איכות המגורים נפגמת מפאת הגדלת הצפיפות הנובעת מהגדלת אחוזי הבניה.

5. הגדלת אחוזי הבניה למגורים בתחום התוכנית, משנה את סף הכניסה לקיומם של עסקי מקרקעין בתחום התוכנית; לצורך הסבר - תובא להלן דוגמא: בקרית חיים מזרחית, בטרם חלות תוכנית חפ-149, אחוז הבניה למגורים היה 20%. מצב זה מנע מיזמים ומקבלנים להתעניין במיזמי בניה באזור. ביתר הקריות מזרח ומצפון לקרית חיים, בעיקר בקרית ביאליק ובקרית מוצקין, תוכנית המתאר אפשרה בניה לגובה במידת מה - מעל 20%. הקריות [ביאליק ומוצקין] לא שייכות למרחב תכנון חיפה, ואילו קרית חיים [מערבית ומזרחית] - חלק מחיפה.

התוכנית חפ - 149 - עיקרה הגדלת אחוזי הבנייה בקרית חיים מזרחית, שם נבנו בתים חד דירתיים על 3/4 דונם ו- 1 דונם. העלאת אחוזי הבנייה שם, והשוואתם עם אלה של שאר הקריות, תרמו להגדלת היצע המגרשים לבנייה והדירות, כמו גם לירידת מחירי המקרקעין בעקבות שחרור פתאומי של מצבור גדול של מגרשים לבנייה בתנאי שוק כדאיים. כפועל יוצא מכך, קטן מתח הרווחים של יזמי בניה בכל הקריות הצמודות לקרית חיים - קרית ביאליק וקרית מוצקין.

6. השינוי הנזכר בסעיף 5 לעיל תרם להגדלת מחירי המגרשים בקרית חיים בעקבות העלאת אחוזי הבנייה בהם, למרום היטלי ההשבחה. לאמור, הגידול באחוזי הבנייה גרם לשגשוג בשטח התוכנית ולמיתון מחוץ לשטחה בצמוד לה.

המודל הנ"ל, על אף מורכבותו היחסית, לא לוקח בחשבון את כל הגורמים המשפיעים על היעדים, והוא מהווה מודל עקרוני שיש לעבוד עליו כדי להסיק מסקנות אופרטיביות.

ג. אופטימיזציה של אחוזי הבניה

להלן דוגמה של פיתוח חישובי לגבי הגדלת אחוזי בניה באזור מגורים:

זהו שיעורו של X [אחוזי הבניה] אשר יתן רווח מקסימאלי ליזם [B] מבלי לקחת בחשבון את הרעת תנאי המגורים בגלל הגדלת הצפיפות, פגיעה ביזמים הפועלים בסמוך לתוכנית, רווחים של אחרים - רשויות הרישוי ובעלי הקרקע בתחום התוכנית, שינויים במחירי הדירות ומשמעויותיהם.

בצורתה הנ"ל של הנוסחה המביאה אותנו לאופטימום של אחוזי בניה, מתקבלים ערכים גבוהים עבור X - מעל הערכים המופיעים לרוב בתוכניות מתאר בסביבה זו, אך אם ניקח בחשבון את כל הגורמים - יתקבלו ערכי x אחרים. להבהיר, X שבנוסחה הוא אופטימלי מבחינת רווחי היזם מבלי לקחת בחשבון גורמים חשובים אחרים כגון טובת הציבור, טובת הדיירים ועוד, ובאותה גישה אפשר לבנות נוסחה אחרת שתתייחס לגורמים אחרים/נוספים.

ד. נתוני תוכנית חפ-1499 והערכה

שם התוכנית - "שינוי לתכנית מתאר מקומית, תכנית מס` חפ – 1499 שינוי לתכנית בקרית חיים מזרחית - הגדלת אחוזי הבניה והרחבת דרכים".

תאור כללי - בקרית חיים מזרחית, אשר נבנתה בראשית שנות הארבעים של המאה שחלפה, הוקמו בתים בצפיפות ממוצעת של 1 יח"ד ל- 850 מ"ר. בשטח התוכנית שהוא 1300 דונם כל משפחה קיבלה/רכשה בית עם מגרש שיועד לגידולים חקלאיים ולאחזקת בעלי חיים לצורכי כלכלת בית ופרנסה. במטרה לשמר את האופי הנ"ל, אחוזי הבנייה עמדו על 20%. מספר הקומות המרבי -2. ס"ה נבנו ואושרו 1-2 יח"ד לדונם. התוכנית – שקיבלה תוקף בשנת 1971 - באה לשנות את האופי החקלאי-משהו של הקריה, וכללה העלאת אחוזי הבנייה לכדי 60%. לאחוז זה נוספו מרפסות כך שבפועל אחוז הבנייה היה על פי התוכנית כ- 80%.

מהן ההשלכות של התוכנית ?

א. אפליה ברורה בעלת השלכות חברתיות מרחיקות לכת: כל בעל מגרש בקרית חיים מזרחית, שאוכלוסיתה הייתה אז בעיקרה אשכנזים, נהפך לבעל נכסים והרוויח 2 עד 3 דירות בעסקת קומבינציה. לעומתם בקריה המזרחית שנבנתה מלכתחילה בתנאי צפיפות עד כדי 4 יח"ד למגרש בן חצי דונם [כדוגמת רח` אברבנאל שם] - אוכלוסיה של יוצאי עדות המזרח בעיקרה – נותרו בה בעלי הדירות ללא שום שינוי כלכלי.

ב. האזור של קרית חיים מזרחית שינה את אופיו מאזור וילות עם זיקה לחקלאות לאזור עירוני צפוף, דבר שגרם לימים לפיתוח המע"ר לאורך כבישים ראשיים שמשני צדיהם התמקמו חנויות, מסעדות, בנקים, בתי קפה, וכיוצא בזה בריכוזיות קווית ובצפיפות גבוהה. ראה לדוגמא את רחוב אח"י אילת שם.

ג. כסף רב הוזרם לקופות הרשויות כתוצאה מהאצת הבנייה והגדלת העסקים בקרית חיים מזרחית. הדרכים אכן הורחבו והתאימו לאופי החדש של הקריה.

ד. האופי הפועלי של הקריה נעלם ונמוג.

ה. תחת הגירה שלילית שהייתה עד שנת 1971 - נוצרה הגירה חיובית משנת 1971 והלאה.

להלן בתשריט מס` 3 טבלת הערכה לתוכנית חפ - 1499:

הערות בשולי הטבלה

1. מתוך גישה שנבדקת עלות-תועלת למשק, יש לתת מקדמים: b1 עד b7 שיהוו השוואה יחסית באותו מישור של עלות-תועלת.

2. להבהיר, אין זהות בין שקל אחד אותו מקבל יזם לבין שקל אחד שנגבה כהיטל השבחה. לכל נושא יכול להיות משקל חשיבות שונה. יתכנו גם השפעות שליליות. הערכת המשקל של כל נושא וקביעת ערכו מבחינת התועלת הציבורית [ויובהר כאן כי תיתכן הזמנת מחקר מבחינתו של היזם, אף שנקודת מוצא זו לא חופפת את מטרתה של תוכנית מתאר ואולי גם מנוגדת לערכי התכנון] - היא פעולה אפשרית ובת ביצוע. יוער כי גם בבחינת התועלת הציבורית יש משקל-מה גם לרווחי הפרט, כי הכלל מעוניין ברווחת הפרט.

3. סך הכול מתקבל:

4. לאחר חקירה או הערכה ניתן לכמת את כל הערכים אפשר להציב בנוסחה דלעיל ולגזור את B לפי X כדי לקבל ערך אופטימלי של X במיקום לפי השוואת הנגזרת לאפס.

מראי מקום

1. Ratcliffe` John (1976) "Land Policy". London. Hatchinson.

2. Alterman, Rachelle (1979) Land Betterment Taxation Policy and Planning Implementation; Evaluation of the Israel Experience Viban Law & Policy vol. 2 p. 201

3. שנת היובל - מאמר מאת א` בן עזרא מיום 18 למאי 2008, אתר www.benezra.co.il

4. חוק התכנון והבניה תשכ"ה - 1965.

5. פקודת בניין ערים 1936.

6. תוכנית מס` חפ 1499 - "שינוי לתוכניות בקרית חיים מזרחית - הגדלת אחוזי הבניה והרחבת דרכים".

7. "הערכת תוכנית מתאר שעיקרה הגדלת אחוזי הבנייה באזור מגורים" – מאמר מאת א` בן עזרא בבטאון האיגוד לתכנון סביבתי 37-38, יולי 1987 - יוני 1988.

אברהם בן עזרא

Avram@benezra.co.il